盡管巴西終于有了*9部全國性的控?zé)煼桑臀鹘麩熉?lián)合成員副主任莫妮卡·安德海絲覺得控?zé)煹墓ぷ饕稽c(diǎn)也不比過去輕松，她說，“每天都要面臨很多挑戰(zhàn)”。
在推動禁止煙草添加劑立法方面，她覺得遇到的阻力更大。他們?yōu)榇伺α藘赡赀€是沒有取得突破。“煙草商們比我們想的更強(qiáng)。”
在萬里之遙的中國，控?zé)熑耸總兺瑯用媾R著各種來自利益的挑戰(zhàn)。
而在世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟(jì)政策合作中心主任、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)[微博]鄭榕教授看來，控?zé)熣f到底是個經(jīng)濟(jì)問題。與巴西相比，中國面臨的控?zé)熾y題更大，也更加棘手。
距離全國性無煙立法還有多遠(yuǎn)
2014年，中國的卷煙消費(fèi)量占全球的44%，比排名第二及之后的29個國家消費(fèi)量加在一起都多。主要消費(fèi)群體為中國男性——在中國，半數(shù)以上男性吸煙。
上述報告中說，“煙草依賴讓中國的國民健康和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙受巨大損失。當(dāng)前，中國每年約100萬人死于與煙草相關(guān)疾病。如果不盡快采取行動。而且，吸煙者傷害的不僅是他們自己——中國的二手煙暴露比例很高，其中工作場所吸煙的嚴(yán)重程度目前居世界之首。”
中國疾病預(yù)防控制中心主任王宇在名為《中國無煙政策：效果評估及政策建議》的報告中寫道：“全球成人煙草調(diào)查顯示，我國15歲及以上的非吸煙者中，有72.4%的人正在遭受二手煙暴露。2013～2014中國青少年煙草調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查前的7天內(nèi)，72.9%的初中學(xué)生在家里、室內(nèi)公共場所、室外公共場所或交通工具中暴露于二手煙。研究發(fā)現(xiàn)，我國每年因二手煙暴露導(dǎo)致的死亡人數(shù)超過10萬人。因此，減少煙草使用、降低二手煙暴露水平是提高我國人民健康水平的重要措施。”
與這些令人心焦的數(shù)字相比，進(jìn)步也在顯而易見地發(fā)生。今年6月1日，一部全面禁止室內(nèi)公共場所吸煙的立法——《北京市控制吸煙條例》開始生效(以下簡稱《條例》)?！稐l例》要求北京的餐廳、賓館、工作場所、機(jī)場等所有公共場所的室內(nèi)區(qū)域(以及某些公共場所的室外區(qū)域)必須百分之百禁煙?！稐l例》還包括嚴(yán)厲的處罰條款，完全符合世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第八條的要求。
這份被控?zé)熑耸吭u價為“中國最嚴(yán)格的控?zé)熈⒎?rdquo;的《條例》的實施，也使得中國出臺控?zé)煹胤叫苑ㄒ?guī)的城市達(dá)到了18個。
雖然有一些批評人士指出，在控?zé)煼ㄒ?guī)實施幾個月后，北京一些公共場所的控?zé)熈Χ人坪跤兴鶞p弱，一些飯店擔(dān)心客人流失，對吸煙的客人開始“網(wǎng)開一面”。但中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室副主任姜垣說，《條例》生效1個月、3個月時，他們曾專門對北京的控?zé)熐闆r進(jìn)行了評估，“北京控?zé)煹某尚П任覀冾A(yù)想的要好。”
北京市2200萬常住人口中，吸煙的419萬。11月初姜垣還去自家附近的網(wǎng)吧看過，沒發(fā)現(xiàn)吸煙現(xiàn)象。公共場所禁煙雖然沒做到百分百，但吸煙現(xiàn)象確實大幅度下降。
“有控?zé)煼煽隙ū葲]有要強(qiáng)。”她表示，就目前而言，全國18個有控?zé)煼ㄒ?guī)的城市的人口加起來不到全國人口的十分之一。這意味著，還有90%的人口沒受到控?zé)煼傻谋Ｗo(hù)。因此應(yīng)該盡快進(jìn)行全國性控?zé)熈⒎ā?/div>
而據(jù)媒體報道，全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)正在制定中。2014年初國家衛(wèi)計委組織起草《公共場所控制吸煙條例》，送國務(wù)院法制辦。同年11月24日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布了《條例》全文，并向社會公開征求意見。今年，《公共場所控制吸煙條例》被列入2015年二類立法計劃。
以巴西的經(jīng)驗來看，在全國性無煙法規(guī)條例出臺、實施前，相關(guān)政府部門及控?zé)熑耸孔钪饕墓ぷ骶褪莿訂T與傳播。他們把明星運(yùn)動員因為吸煙死亡的案例制作成廣告片，在媒體播放，喚醒民眾。在控?zé)煼蓪嵤┣昂蠖荚M織民意調(diào)查，了解民眾對控?zé)煹南敕?，讓法律為民眾知曉?/div>
巴西圣保羅州在控?zé)煼蓪嵤┑淖畛?0天里，與媒體密切合作，控?zé)熑耸縼淼?.8萬個公共場所，敦促這里的工作人員了解這部法律。
巴西控?zé)熈⒎ㄗ顝?qiáng)有力的推動者參議員約瑟·賽哈出生在一個所有成年人都吸煙的家庭，他說，“我吸二手煙都吸夠了”。因此不管是在作為圣保羅州州長期間還是任職巴西衛(wèi)生部部長期間，他都在堅定地推動控?zé)熜袆?。他給中國的控?zé)熃ㄗh是，“關(guān)鍵是宣傳，讓老百姓支持控?zé)?，要讓年輕人知道抽煙有害，而不是更man、更帥。”
在中國的控?zé)熑耸靠磥?，公眾對吸煙危害、特別是二手煙危害的知曉率低，是目前控?zé)煹囊淮箅y題。
“中國控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)不健全，缺人、缺錢現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。”姜垣說，“美國3億人口中有6000萬吸煙者。中國13億人口中有3億吸煙者。2014年美國有關(guān)部門建議政府提供的控?zé)熃?jīng)費(fèi)是1年最少23億美元，比較理想的是33億美元。這些經(jīng)費(fèi)最少有3億美元用于媒體傳播。政府把吸煙受害者的情況作成公益廣告，然后再花錢在電視臺播放。”
“而中國全國的控?zé)煴O(jiān)測經(jīng)費(fèi)1年只有1000多萬元人民幣。”姜垣說。
廣州市控?zé)熮k主任伍任初說，廣州市控?zé)熮k和其他城市控?zé)熮k相比，還算是人數(shù)比較多的。但他們也只有5個編制，還有些合同制的控?zé)煴O(jiān)督員。“人員缺，待遇低，是目前的主要問題，控?zé)煴O(jiān)督員每月只有2000多元收入。去年11月招了30多名控?zé)煴O(jiān)督員，目前有5人已經(jīng)離職。”
利益的沖突
控?zé)焸鞑チΧ炔粔虻谋澈笥姓J(rèn)識的不足，更有利益的沖突。因為煙草業(yè)巨大的相關(guān)利益，各國的控?zé)煿ぷ鞫际且粓鰶]有硝煙的戰(zhàn)爭。美國雖然簽署了世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》，但因為煙草商的阻撓，公約一直沒有生效。
在巴西，控?zé)熑耸客瑯右c煙草商進(jìn)行激烈的博弈。當(dāng)?shù)氐目責(zé)熑耸空f，很多時候煙草商與議員們是捆綁在一起的。在南部的一些煙草主產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)力量已經(jīng)演變成政治力量，一些議員已成為煙草商利益的代言人。
政見不同，對控?zé)熣叩挠绊懸膊煌?。賽哈表示，他?dān)任衛(wèi)生部部長時，巴西不允許煙草業(yè)贊助F1賽事。但新一屆政府上臺后，改變了政策，允許煙草業(yè)贊助。一年后，由于百姓反對，政府又禁止了煙草業(yè)對F1賽事的贊助。而事實證明，煙草業(yè)的贊助并非必不可少。“沒有煙草業(yè)的支持，F(xiàn)1賽事依然很強(qiáng)大。”
雖然巴西控?zé)熑〉昧朔e極的進(jìn)展，但控?zé)煂邑斦愂盏挠绊懖⒉淮?。?jù)了解，目前巴西煙草業(yè)收入在巴西財稅收入中的占比較小，為1%～2%。由于巴西煙草80%用于出口，控?zé)煂Π臀髟斐傻慕?jīng)濟(jì)損失較小，巴西煙農(nóng)也并沒有受到很大的壓力。
與之相比，中國承受的控?zé)熤达@然深重得多。中國的煙草主要是內(nèi)銷，煙草業(yè)一直是重要的財稅來源之一。鄭榕說，中國來自煙草行業(yè)的稅收占到整個財政稅收的6%～7%。消費(fèi)稅的收入主要?dú)w中央財政，而煙草消費(fèi)稅的收入占到了全部消費(fèi)稅收的一半以上。并且，煙草公司還是所有國企中上繳利潤*6的，上繳利潤率達(dá)25%以上。在一些產(chǎn)煙大省，煙草更是地方經(jīng)濟(jì)、財政的支柱。
不僅如此，一旦全面實施控?zé)?，大量煙農(nóng)還將面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)的壓力。不過，鄭榕覺得從煙草產(chǎn)業(yè)鏈的角度分析，煙農(nóng)分享的利益是最少的，而且與其他經(jīng)濟(jì)作物相比，種煙帶來的收入也比較低，她認(rèn)為，轉(zhuǎn)產(chǎn)對煙農(nóng)可能不是件壞事。不過要讓煙農(nóng)們認(rèn)識到自身經(jīng)濟(jì)利益問題，并且放棄種植習(xí)慣顯然并不容易。
控?zé)熑耸總兲嵝?，衡量控?zé)煂?jīng)濟(jì)的影響，不能只看重財政收入上的變化。由于煙草對健康的損害，從公共衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)的角度來分析，考慮到控?zé)煄淼慕】凳找婕肮残l(wèi)生投入的減少，控?zé)煹氖找鎸⑦h(yuǎn)高于由此付出的成本。
但是到目前為止，在這方面還缺乏具體的測算。鄭榕表示，他們一直希望能對此進(jìn)行具體的研究。詳實的數(shù)據(jù)顯然更容易說服各級政府在控?zé)焼栴}上采取更積極的態(tài)度。
從巴西的情況來看，盡管多個控?zé)煵块T都表示控?zé)煄淼氖找媸蔷薮蟮?，但目前也缺乏具體經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的支撐與比對。
圣保羅州衛(wèi)生廳的相關(guān)人士介紹說，實行控?zé)?年后，當(dāng)?shù)匾蛭鼰煂?dǎo)致的心臟病、中風(fēng)下降了三成，控?zé)熁ǖ腻X低于用于就醫(yī)的錢，從衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)的角度算，省了錢。
巴西的癌癥醫(yī)學(xué)院在全國煙民中所做的調(diào)查也表明，由于控?zé)煟信疅熋竦男呐K病發(fā)病率下降了38%，肺病下降了31%。其中肺癌下降了10%。
巴西實行的是全民免費(fèi)醫(yī)療，相比于煙草帶來的稅收收益，政府在醫(yī)療上的投入更為巨大，這也是政府下決心控?zé)煹囊粋€重要原因。
不過，參議員賽哈說，就目前來看，控?zé)熡绊懙母饕氖切聼熋瘢驗闊煵莩砂a性等原因，控?zé)煂蠠熋竦挠绊戇€相當(dāng)有限。也就是說針對老煙民的醫(yī)療支出仍將維持。而對新煙民，特別是青少年煙民醫(yī)療支出的變化，通常要幾十年后才能集中顯現(xiàn)。從這個意義來講，要準(zhǔn)確計算公共衛(wèi)生支出的賬，可能還需要更多的時間，而其經(jīng)濟(jì)利益的展現(xiàn)則需要更久的時間。
雖然面臨艱難博弈，但控?zé)熑耸空J(rèn)為，控?zé)熍c政府的財政收入之間并非“死結(jié)”。目前，完全可以從提高煙草稅、煙草價格等方面取得突破。
鄭榕指出，從世界各國的控?zé)熃?jīng)驗來看，提高煙草稅與煙草價格是減少煙草消費(fèi)的單項最有效措施。
在我國，通過提高卷煙消費(fèi)稅來提高卷煙價格的策略受制于消費(fèi)稅的價內(nèi)稅設(shè)計和煙草專賣體制下的卷煙定價機(jī)制。在現(xiàn)有的專賣體制下，提高卷煙消費(fèi)稅以提高卷煙零售價格的有效途徑是將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，由批發(fā)商代扣代繳。2009年的卷煙消費(fèi)稅調(diào)整雖然沒有改變卷煙單品的價格，但改變了煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和卷煙的市場供給結(jié)構(gòu)，并提高了卷煙的平均零售價格和稅負(fù)水平。
“目前中國卷煙的價格和稅負(fù)水平仍低于全球平均水平，仍有較大的提稅空間。未來卷煙消費(fèi)稅制度的調(diào)整需要大幅提高從量稅的比重，在提稅的基礎(chǔ)上將兩檔從價稅率統(tǒng)一為單一稅率。在現(xiàn)有分稅制體制下，提高卷煙消費(fèi)稅還需要配套相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付方案，以補(bǔ)償?shù)胤蕉愂帐杖氲膿p失。”
本文來源：北京青年報；作者：潘圓

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