盡管巴西終于有了*9部全國性的控煙法律，但巴西禁煙聯(lián)合成員副主任莫妮卡·安德海絲覺得控煙的工作一點也不比過去輕松，她說，“每天都要面臨很多挑戰(zhàn)”。
在推動禁止煙草添加劑立法方面，她覺得遇到的阻力更大。他們?yōu)榇伺α藘赡赀€是沒有取得突破。“煙草商們比我們想的更強。”
在萬里之遙的中國，控煙人士們同樣面臨著各種來自利益的挑戰(zhàn)。
而在世界衛(wèi)生組織煙草控制與經濟政策合作中心主任、對外經濟貿易大學[微博]鄭榕教授看來，控煙說到底是個經濟問題。與巴西相比，中國面臨的控煙難題更大，也更加棘手。
距離全國性無煙立法還有多遠
2014年，中國的卷煙消費量占全球的44%，比排名第二及之后的29個國家消費量加在一起都多。主要消費群體為中國男性——在中國，半數(shù)以上男性吸煙。
上述報告中說，“煙草依賴讓中國的國民健康和社會經濟發(fā)展蒙受巨大損失。當前，中國每年約100萬人死于與煙草相關疾病。如果不盡快采取行動。而且，吸煙者傷害的不僅是他們自己——中國的二手煙暴露比例很高，其中工作場所吸煙的嚴重程度目前居世界之首。”
中國疾病預防控制中心主任王宇在名為《中國無煙政策：效果評估及政策建議》的報告中寫道：“全球成人煙草調查顯示，我國15歲及以上的非吸煙者中，有72.4%的人正在遭受二手煙暴露。2013～2014中國青少年煙草調查發(fā)現(xiàn)，在調查前的7天內，72.9%的初中學生在家里、室內公共場所、室外公共場所或交通工具中暴露于二手煙。研究發(fā)現(xiàn)，我國每年因二手煙暴露導致的死亡人數(shù)超過10萬人。因此，減少煙草使用、降低二手煙暴露水平是提高我國人民健康水平的重要措施。”
與這些令人心焦的數(shù)字相比，進步也在顯而易見地發(fā)生。今年6月1日，一部全面禁止室內公共場所吸煙的立法——《北京市控制吸煙條例》開始生效(以下簡稱《條例》)。《條例》要求北京的餐廳、賓館、工作場所、機場等所有公共場所的室內區(qū)域(以及某些公共場所的室外區(qū)域)必須百分之百禁煙。《條例》還包括嚴厲的處罰條款，完全符合世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第八條的要求。
這份被控煙人士評價為“中國最嚴格的控煙立法”的《條例》的實施，也使得中國出臺控煙地方性法規(guī)的城市達到了18個。
雖然有一些批評人士指出，在控煙法規(guī)實施幾個月后，北京一些公共場所的控煙力度似乎有所減弱，一些飯店擔心客人流失，對吸煙的客人開始“網開一面”。但中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣說，《條例》生效1個月、3個月時，他們曾專門對北京的控煙情況進行了評估，“北京控煙的成效比我們預想的要好。”
北京市2200萬常住人口中，吸煙的419萬。11月初姜垣還去自家附近的網吧看過，沒發(fā)現(xiàn)吸煙現(xiàn)象。公共場所禁煙雖然沒做到百分百，但吸煙現(xiàn)象確實大幅度下降。
“有控煙法律肯定比沒有要強。”她表示，就目前而言，全國18個有控煙法規(guī)的城市的人口加起來不到全國人口的十分之一。這意味著，還有90%的人口沒受到控煙法律的保護。因此應該盡快進行全國性控煙立法。
而據(jù)媒體報道，全國性的控煙法規(guī)正在制定中。2014年初國家衛(wèi)計委組織起草《公共場所控制吸煙條例》，送國務院法制辦。同年11月24日，國務院法制辦網站公布了《條例》全文，并向社會公開征求意見。今年，《公共場所控制吸煙條例》被列入2015年二類立法計劃。
以巴西的經驗來看，在全國性無煙法規(guī)條例出臺、實施前，相關政府部門及控煙人士最主要的工作就是動員與傳播。他們把明星運動員因為吸煙死亡的案例制作成廣告片，在媒體播放，喚醒民眾。在控煙法律實施前后都曾組織民意調查，了解民眾對控煙的想法，讓法律為民眾知曉。
巴西圣保羅州在控煙法律實施的最初90天里，與媒體密切合作，控煙人士來到3.8萬個公共場所，敦促這里的工作人員了解這部法律。
巴西控煙立法最強有力的推動者參議員約瑟·賽哈出生在一個所有成年人都吸煙的家庭，他說，“我吸二手煙都吸夠了”。因此不管是在作為圣保羅州州長期間還是任職巴西衛(wèi)生部部長期間，他都在堅定地推動控煙行動。他給中國的控煙建議是，“關鍵是宣傳，讓老百姓支持控煙，要讓年輕人知道抽煙有害，而不是更man、更帥。”
在中國的控煙人士看來，公眾對吸煙危害、特別是二手煙危害的知曉率低，是目前控煙的一大難題。
“中國控煙網絡不健全，缺人、缺錢現(xiàn)象相當嚴重。”姜垣說，“美國3億人口中有6000萬吸煙者。中國13億人口中有3億吸煙者。2014年美國有關部門建議政府提供的控煙經費是1年最少23億美元，比較理想的是33億美元。這些經費最少有3億美元用于媒體傳播。政府把吸煙受害者的情況作成公益廣告，然后再花錢在電視臺播放。”
“而中國全國的控煙監(jiān)測經費1年只有1000多萬元人民幣。”姜垣說。
廣州市控煙辦主任伍任初說，廣州市控煙辦和其他城市控煙辦相比，還算是人數(shù)比較多的。但他們也只有5個編制，還有些合同制的控煙監(jiān)督員。“人員缺，待遇低，是目前的主要問題，控煙監(jiān)督員每月只有2000多元收入。去年11月招了30多名控煙監(jiān)督員，目前有5人已經離職。”
利益的沖突
控煙傳播力度不夠的背后有認識的不足，更有利益的沖突。因為煙草業(yè)巨大的相關利益，各國的控煙工作都是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。美國雖然簽署了世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》，但因為煙草商的阻撓，公約一直沒有生效。
在巴西，控煙人士同樣要與煙草商進行激烈的博弈。當?shù)氐目責熑耸空f，很多時候煙草商與議員們是捆綁在一起的。在南部的一些煙草主產區(qū)，經濟力量已經演變成政治力量，一些議員已成為煙草商利益的代言人。
政見不同，對控煙政策的影響也不同。賽哈表示，他擔任衛(wèi)生部部長時，巴西不允許煙草業(yè)贊助F1賽事。但新一屆政府上臺后，改變了政策，允許煙草業(yè)贊助。一年后，由于百姓反對，政府又禁止了煙草業(yè)對F1賽事的贊助。而事實證明，煙草業(yè)的贊助并非必不可少。“沒有煙草業(yè)的支持，F(xiàn)1賽事依然很強大。”
雖然巴西控煙取得了積極的進展，但控煙對國家財政稅收的影響并不大。據(jù)了解，目前巴西煙草業(yè)收入在巴西財稅收入中的占比較小，為1%～2%。由于巴西煙草80%用于出口，控煙對巴西造成的經濟損失較小，巴西煙農也并沒有受到很大的壓力。
與之相比，中國承受的控煙之痛顯然深重得多。中國的煙草主要是內銷，煙草業(yè)一直是重要的財稅來源之一。鄭榕說，中國來自煙草行業(yè)的稅收占到整個財政稅收的6%～7%。消費稅的收入主要歸中央財政，而煙草消費稅的收入占到了全部消費稅收的一半以上。并且，煙草公司還是所有國企中上繳利潤*6的，上繳利潤率達25%以上。在一些產煙大省，煙草更是地方經濟、財政的支柱。
不僅如此，一旦全面實施控煙，大量煙農還將面臨轉產的壓力。不過，鄭榕覺得從煙草產業(yè)鏈的角度分析，煙農分享的利益是最少的，而且與其他經濟作物相比，種煙帶來的收入也比較低，她認為，轉產對煙農可能不是件壞事。不過要讓煙農們認識到自身經濟利益問題，并且放棄種植習慣顯然并不容易。
控煙人士們提醒，衡量控煙對經濟的影響，不能只看重財政收入上的變化。由于煙草對健康的損害，從公共衛(wèi)生經濟的角度來分析，考慮到控煙帶來的健康收益及公共衛(wèi)生投入的減少，控煙的收益將遠高于由此付出的成本。
但是到目前為止，在這方面還缺乏具體的測算。鄭榕表示，他們一直希望能對此進行具體的研究。詳實的數(shù)據(jù)顯然更容易說服各級政府在控煙問題上采取更積極的態(tài)度。
從巴西的情況來看，盡管多個控煙部門都表示控煙帶來的收益是巨大的，但目前也缺乏具體經濟數(shù)據(jù)的支撐與比對。
圣保羅州衛(wèi)生廳的相關人士介紹說，實行控煙6年后，當?shù)匾蛭鼰煂е碌男呐K病、中風下降了三成，控煙花的錢低于用于就醫(yī)的錢，從衛(wèi)生經濟的角度算，省了錢。
巴西的癌癥醫(yī)學院在全國煙民中所做的調查也表明，由于控煙，男女煙民的心臟病發(fā)病率下降了38%，肺病下降了31%。其中肺癌下降了10%。
巴西實行的是全民免費醫(yī)療，相比于煙草帶來的稅收收益，政府在醫(yī)療上的投入更為巨大，這也是政府下決心控煙的一個重要原因。
不過，參議員賽哈說，就目前來看，控煙影響的更主要的是新煙民，因為煙草成癮性等原因，控煙對老煙民的影響還相當有限。也就是說針對老煙民的醫(yī)療支出仍將維持。而對新煙民，特別是青少年煙民醫(yī)療支出的變化，通常要幾十年后才能集中顯現(xiàn)。從這個意義來講，要準確計算公共衛(wèi)生支出的賬，可能還需要更多的時間，而其經濟利益的展現(xiàn)則需要更久的時間。
雖然面臨艱難博弈，但控煙人士認為，控煙與政府的財政收入之間并非“死結”。目前，完全可以從提高煙草稅、煙草價格等方面取得突破。
鄭榕指出，從世界各國的控煙經驗來看，提高煙草稅與煙草價格是減少煙草消費的單項最有效措施。
在我國，通過提高卷煙消費稅來提高卷煙價格的策略受制于消費稅的價內稅設計和煙草專賣體制下的卷煙定價機制。在現(xiàn)有的專賣體制下，提高卷煙消費稅以提高卷煙零售價格的有效途徑是將消費稅的征收環(huán)節(jié)從生產環(huán)節(jié)轉移到零售環(huán)節(jié)，由批發(fā)商代扣代繳。2009年的卷煙消費稅調整雖然沒有改變卷煙單品的價格，但改變了煙草行業(yè)的產業(yè)規(guī)劃和卷煙的市場供給結構，并提高了卷煙的平均零售價格和稅負水平。
“目前中國卷煙的價格和稅負水平仍低于全球平均水平，仍有較大的提稅空間。未來卷煙消費稅制度的調整需要大幅提高從量稅的比重，在提稅的基礎上將兩檔從價稅率統(tǒng)一為單一稅率。在現(xiàn)有分稅制體制下，提高卷煙消費稅還需要配套相應的轉移支付方案，以補償?shù)胤蕉愂帐杖氲膿p失。”
本文來源：北京青年報；作者：潘圓