財(cái)稅體制改革被認(rèn)為是此輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中最重要的一環(huán)。“頂層設(shè)計(jì)”如何框定將直接影響中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配。
　　針對(duì)人大在預(yù)算和財(cái)稅改革中的作用、中央和地方的財(cái)政分稅關(guān)系、審議中《預(yù)算法》的相關(guān)熱點(diǎn)等問(wèn)題，國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)接受了*9財(cái)經(jīng)電視和《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》的聯(lián)合采訪。
　　許善達(dá)認(rèn)為，我國(guó)尚處在改革進(jìn)程中，稅制改革進(jìn)行時(shí)限制了人大全面擁有立法權(quán)，但目前就可以賦予人大批準(zhǔn)政府部門(mén)開(kāi)征稅費(fèi)的權(quán)力，同時(shí)將審計(jì)對(duì)口人大，切實(shí)提高人大的監(jiān)督。針對(duì)中央地方的分稅框架，許善達(dá)表示，由于營(yíng)改增的推進(jìn)，現(xiàn)行的分稅制框架已經(jīng)難以為繼，將消費(fèi)稅轉(zhuǎn)至零售環(huán)節(jié)下放地方，是彌補(bǔ)改革后地方收入減少近萬(wàn)億的可行方式。
 
　　征收稅費(fèi)需經(jīng)人大批準(zhǔn)
　　*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：根據(jù)有關(guān)安排，今年晚些時(shí)候“三中全會(huì)”時(shí)要公布下一步改革的路線圖和時(shí)間表，從財(cái)稅的角度來(lái)看，改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在哪里？
　　許善達(dá)：從財(cái)稅領(lǐng)域來(lái)看，首先要把向老百姓和企業(yè)收錢(qián)的這個(gè)權(quán)力約束住，這是個(gè)前提；怎么收是第二個(gè)問(wèn)題；然后再怎么花，這是第三個(gè)問(wèn)題。我覺(jué)得現(xiàn)在可以啟動(dòng)*9個(gè)問(wèn)題，就是先把向老百姓和企業(yè)收錢(qián)的權(quán)力約束起來(lái)。
　　然后是稅收的問(wèn)題，有幾個(gè)稅可以從人大進(jìn)入立法程序，但像增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅等還在改革的稅種，估計(jì)要等五到十年，待改革完成后人大再來(lái)立法。
　　日?qǐng)?bào)：在財(cái)稅改革的整體框架中，提高人大的作用是個(gè)趨勢(shì)，從目前的情況看，條件是否已經(jīng)成熟？
　　許善達(dá)：這個(gè)問(wèn)題要從兩方面來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)社會(huì)對(duì)企業(yè)或者居民征收任何的稅費(fèi)，按照法律原則應(yīng)由人大立法通過(guò)，但我國(guó)處在改革過(guò)程中，處在一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段。在過(guò)渡期間，稅制政策變動(dòng)特別大，可以說(shuō)是一個(gè)不成熟的稅制，這時(shí)候要完全由人大來(lái)負(fù)責(zé)立法工作，我覺(jué)得事實(shí)上不符合當(dāng)前的過(guò)渡形式。其實(shí)在歷史上，人大曾經(jīng)有這樣的考慮，比如說(shuō)增值稅，*5的一個(gè)稅種，是不是由人大來(lái)立法？
　　日?qǐng)?bào)：那是哪一年？
　　許善達(dá)：是上世紀(jì)末本世紀(jì)初。當(dāng)時(shí)是想人大來(lái)立法增值稅，但是有兩個(gè)原因，導(dǎo)致這個(gè)事最后還是沒(méi)有由人大來(lái)負(fù)責(zé)。一個(gè)原因就是我們的增值稅改革尚未完成，營(yíng)業(yè)稅還在，服務(wù)環(huán)節(jié)還沒(méi)有實(shí)行增值稅。在這樣的變動(dòng)期，若是人大立一個(gè)增值稅法，那以后的改革要做起來(lái)就非常困難，因?yàn)槊恳粋€(gè)小的政策調(diào)整都要報(bào)人大審議，我覺(jué)得這個(gè)條件還不太成熟。第二是人大的人力資源需要有準(zhǔn)備，真要人大負(fù)責(zé)立法，按照現(xiàn)在人大的人力資源也是不夠的。
　　日?qǐng)?bào)：若要人大立法財(cái)稅，還需要專門(mén)的委員會(huì)，增加更多的人力。
　　許善達(dá)：對(duì)，現(xiàn)在人大有預(yù)算工作委員會(huì)，有法律工作委員會(huì)，如果真要起草稅法的話，我覺(jué)得必須單獨(dú)設(shè)立稅收立法的工作委員會(huì)。
　　日?qǐng)?bào)：從預(yù)算的角度看，整個(gè)財(cái)稅改革大框架還是要靠國(guó)務(wù)院來(lái)推動(dòng)，人大在下一步才能發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。
　　許善達(dá)：我認(rèn)為是這樣，現(xiàn)在的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和車船稅已由人大立法了，但增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅，人大還沒(méi)有立法，因?yàn)檫€處在改革過(guò)程中間。但針對(duì)一些小稅種，我倒認(rèn)為人大可以從其中選擇若干個(gè)比較成熟的來(lái)立法，比如說(shuō)契稅、印花稅。另外，人大立法現(xiàn)在有一個(gè)更重要的事情需要做，就是規(guī)范收費(fèi)或基金，人大和政府應(yīng)該加強(qiáng)這方面的立法管理。
　　日?qǐng)?bào)：這個(gè)工作是不是應(yīng)該放到《預(yù)算法》的修訂里面一并解決？
　　許善達(dá)：我覺(jué)得《預(yù)算法》可以做這個(gè)規(guī)定，就是對(duì)居民和企業(yè)的收稅或者收費(fèi)都必須經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)。
　　日?qǐng)?bào)：現(xiàn)在大家談人大，有人會(huì)說(shuō)是“橡皮圖章”，經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)只是走個(gè)程序，如何才能實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督呢？
　　許善達(dá)：我認(rèn)為經(jīng)過(guò)人大的程序，至少對(duì)政府部門(mén)或?qū)鶎诱氖召M(fèi)行為會(huì)有很大的約束。而且可以擴(kuò)大級(jí)次，不僅包括省和全國(guó)人大，省以下的，例如沒(méi)有市人大或者縣人大的批準(zhǔn)，也不可以來(lái)開(kāi)征稅費(fèi)，我覺(jué)得這本身就是一個(gè)很大的進(jìn)步。
　　日?qǐng)?bào)：可以來(lái)整體地清理和批準(zhǔn)一次。
　　許善達(dá)：以前從來(lái)沒(méi)有人能說(shuō)清楚到底政府收了多少錢(qián)，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)以后，所有預(yù)算覆蓋的范圍就完全準(zhǔn)確，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。中國(guó)要是能夠把所有政府收的錢(qián)這個(gè)數(shù)字搞得很準(zhǔn)，在中國(guó)的財(cái)政歷史上，這個(gè)進(jìn)步就是歷史性的。此外，這樣一來(lái)，還約束了市、縣、鄉(xiāng)政府向企業(yè)或居民收錢(qián)的權(quán)力，對(duì)于保障企業(yè)和居民的合法權(quán)益意義重大。這件事情現(xiàn)在就可以做。
 
　　審計(jì)部門(mén)直接對(duì)口人大
　　日?qǐng)?bào)：從財(cái)政的角度來(lái)看，*6領(lǐng)導(dǎo)人是否清楚中國(guó)到底有多少錢(qián)？
　　許善達(dá)：每個(gè)部門(mén)自己知道，但目前并沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，所以要想統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，必須找很多部門(mén)一起來(lái)匯總，目前向人大提交的報(bào)告里面，基金和收費(fèi)也是只包括了一部分，還有很多基層政府收的錢(qián)沒(méi)有包括，所以目前的預(yù)算仍然是一個(gè)并沒(méi)有完全覆蓋政府收入的狀態(tài)。
　　日?qǐng)?bào)：去年包括社科院、博源基金會(huì)在內(nèi)的智囊機(jī)構(gòu)做了多個(gè)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，也就是國(guó)家賬本的研究，這個(gè)研究總體上是否能達(dá)到要求？
　　許善達(dá)：這些研究非常有價(jià)值，但是他們主要是從有多少資產(chǎn)、有多少負(fù)債去研究，并沒(méi)有將經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性作為研究重點(diǎn)。作為財(cái)政預(yù)算來(lái)說(shuō)，應(yīng)該把經(jīng)營(yíng)性作為一個(gè)重點(diǎn)，重點(diǎn)考慮有收入的部分。
　　日?qǐng)?bào)：這個(gè)工作估計(jì)多久才能完成？
　　許善達(dá)：全國(guó)人大和省人大要花五年的時(shí)間，能做完就非常好了。
　　日?qǐng)?bào)：現(xiàn)在有一個(gè)判斷，就是中國(guó)的稅負(fù)比較重，在全球范圍內(nèi)，如何看待中國(guó)的稅負(fù)水平？
　　許善達(dá)：現(xiàn)在并沒(méi)有一個(gè)總的政府收入數(shù)字，從政府公布的公共預(yù)算、政府基金性預(yù)算和社保預(yù)算來(lái)看，大概有18萬(wàn)億，我國(guó)GDP是在50萬(wàn)億左右，稅負(fù)水平在36%左右，這個(gè)數(shù)字很粗。但仍有很多沒(méi)有覆蓋進(jìn)去，很多學(xué)者估算是到35%到40%之間，甚至更高。
　　還要看支出領(lǐng)域，我國(guó)財(cái)政用于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投資的這個(gè)份額太大，相反社保部分比重太輕，我覺(jué)得這是整個(gè)收入支出結(jié)構(gòu)中一個(gè)最不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。
　　因此，從總體收入規(guī)模看，中國(guó)政府收入比起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)不低，但用于民生的部分偏低，用于國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的部分偏高。比如美國(guó)，社保部分占比近40%，老百姓享受了30%至40%的政府開(kāi)支。我國(guó)現(xiàn)在才兩三萬(wàn)多億的社保，從財(cái)政補(bǔ)貼給社保的金額更少，社保主要還是靠征收的社保費(fèi)。這種結(jié)構(gòu)下，居民和企業(yè)感到稅負(fù)偏重，這是很自然的。
　　日?qǐng)?bào)：針對(duì)修訂中的《預(yù)算法》，你提出一些非常重要的建議，例如審計(jì)部門(mén)應(yīng)該直接對(duì)口人大。
　　許善達(dá)：預(yù)算管理一共有四個(gè)方面：編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、審計(jì)，也就是監(jiān)督。這四個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任分工在其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，編制、批準(zhǔn)，都是由立法機(jī)構(gòu)做的，執(zhí)行是由政府做的，審計(jì)也是由立法機(jī)關(guān)做的。我覺(jué)得在中國(guó)仍處在進(jìn)步的過(guò)程中，現(xiàn)在編制還是由政府來(lái)做比較好，人大來(lái)編制的能力還不夠。由人大來(lái)批準(zhǔn)，執(zhí)行當(dāng)然是由政府，但很重要的是要把預(yù)算的監(jiān)管和審計(jì)劃到人大去。我覺(jué)得這是現(xiàn)階段人大加大對(duì)預(yù)算監(jiān)管力度完全可以采取的措施，條件都已經(jīng)成熟了。如果把審計(jì)從政府轉(zhuǎn)移到人大的話，我們的預(yù)算管理比現(xiàn)在的質(zhì)量和水平要提高很大的一塊。
　　日?qǐng)?bào)：在《預(yù)算法》的修訂中，大家還比較關(guān)注央行和財(cái)政部關(guān)于國(guó)庫(kù)經(jīng)理之爭(zhēng)，你覺(jué)得應(yīng)該誰(shuí)來(lái)管比較合適？
　　許善達(dá)：中國(guó)財(cái)政和央行的工作關(guān)系，不僅僅是金庫(kù)這一件事，實(shí)際上央行有自己的資產(chǎn)負(fù)債，換句話說(shuō)，央行也有收益，要考慮這個(gè)收益怎么在財(cái)政上體現(xiàn)出來(lái)。
　　我國(guó)財(cái)政和央行的工作關(guān)系一直沒(méi)有特別嚴(yán)格的界限，所以從金庫(kù)管理上說(shuō)，財(cái)政部的意見(jiàn)就認(rèn)為金庫(kù)是財(cái)政的錢(qián)，所以財(cái)政也要管這個(gè)金庫(kù)；央行認(rèn)為，財(cái)政部沒(méi)有金庫(kù)系統(tǒng)前，都是由央行直接來(lái)管理的。但我覺(jué)得要解決財(cái)政和央行的關(guān)系，不要光討論金庫(kù)管理，還應(yīng)該從根本上確立財(cái)政和央行到底什么關(guān)系。比如說(shuō)央行的資產(chǎn)負(fù)債表怎么處理，收益怎么處理，是否上交，這些問(wèn)題都應(yīng)該有一個(gè)一攬子的總體解決。
　　現(xiàn)在在《預(yù)算法》里面，別的都不談，只談一個(gè)金庫(kù)的問(wèn)題，把財(cái)政和央行的關(guān)系事情說(shuō)小了，而且容易引起爭(zhēng)論，這個(gè)問(wèn)題反映的是整個(gè)財(cái)政和央行總體關(guān)系問(wèn)題中的一個(gè)。
　　日?qǐng)?bào)：符合中國(guó)國(guó)情的財(cái)政和央行的合理架構(gòu)應(yīng)當(dāng)是怎樣的？
　　許善達(dá)：我認(rèn)為央行在職責(zé)上有印鈔權(quán)，作為國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，收益很大。而且其收益和商業(yè)銀行的收益完全不是一個(gè)概念，通過(guò)印鈔就可以收到鑄幣稅，這些錢(qián)應(yīng)在財(cái)政預(yù)算上有所反映，現(xiàn)在的預(yù)算對(duì)這部分完全沒(méi)有反映，我認(rèn)為這是一個(gè)最基本的要求。
　　財(cái)政和央行的關(guān)系非常復(fù)雜，不管怎樣，央行是百分之百國(guó)有的，所以有“肉爛在鍋里”的味道，將來(lái)什么時(shí)候清理都是可以的。從預(yù)算管理上說(shuō)，上收基金和收費(fèi)的立法權(quán)，應(yīng)該是*9優(yōu)先的。市、縣、鄉(xiāng)那些征收的費(fèi)、征收的基金，直接關(guān)系到企業(yè)和居民，應(yīng)該作為*9優(yōu)先清理。
 
　　消費(fèi)稅轉(zhuǎn)至零售環(huán)節(jié)下放地方
　　日?qǐng)?bào)：隨著營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的推進(jìn)，地方政府的收入比重會(huì)大幅縮水，地方的財(cái)力和事權(quán)不匹配的矛盾會(huì)繼續(xù)加大，這方面改革下一步如何取得大突破？
　　許善達(dá)：對(duì)現(xiàn)在的分稅制，學(xué)者和地方政府都有很多反映，認(rèn)為現(xiàn)在分稅制總體上來(lái)講，中央財(cái)力偏多，地方履行職責(zé)所需要的財(cái)力偏少，好像在很大程度上依賴于中央給錢(qián)。
　　年制定分稅制框架，當(dāng)時(shí)定地方收到40%，中央收到60%，然后中央給地方轉(zhuǎn)移20%，也就是說(shuō)地方預(yù)算里，三分之二自己收，三分之一靠中央轉(zhuǎn)移支付，這三分之一里有一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，我認(rèn)為當(dāng)時(shí)定的這個(gè)基本框架還是符合中國(guó)國(guó)情的。這幾年地方反映自己收的錢(qián)太少了。
　　日?qǐng)?bào)：隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，未來(lái)還會(huì)更少。
　　許善達(dá)：對(duì)，未來(lái)還會(huì)更少。營(yíng)業(yè)稅是地方*5的稅種，營(yíng)業(yè)稅改增值稅不斷深化，原有的分稅制體系就無(wú)法再維持下去。這里有一個(gè)根本的原因，試點(diǎn)地區(qū)營(yíng)業(yè)稅改增值稅是100%入地方金庫(kù)，其他的增值稅是中央地方按75：25分配的。但是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是按照稅制劃分進(jìn)行的，企業(yè)可能重組，原來(lái)交增值稅的單位和一個(gè)交營(yíng)業(yè)稅的單位可能整合，整合后稅交給誰(shuí)呢？業(yè)務(wù)一混合，稅也沒(méi)法再劃分，所以一個(gè)稅種，兩種中央地方的分配關(guān)系，這種情況只是一個(gè)過(guò)渡，絕不可能長(zhǎng)期施行。
　　過(guò)渡結(jié)束，一定是中央地方分成。按2012年統(tǒng)計(jì)，營(yíng)業(yè)稅約15000多億，如果按減20%計(jì)算，大概12000億，這部分如果改成共享，地方就剩3000多億。地方原來(lái)收入15000億，現(xiàn)在成了3000多億，預(yù)算就沒(méi)法編了，我粗略計(jì)算，（地方可控的預(yù)算）是20%多，要是還想支出60%，等于中央要轉(zhuǎn)移支付30%以上。一個(gè)省級(jí)政府職責(zé)很大了，但其能控制的預(yù)算連一半都不到，省政府省長(zhǎng)是很難履行職責(zé)的。
　　日?qǐng)?bào)：這樣對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，是不是就更需要依靠土地財(cái)政了？
　　許善達(dá)：對(duì)，結(jié)構(gòu)擺在這里，對(duì)于省長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，預(yù)算管理他是沒(méi)法管的。所以我覺(jué)得一定還要通過(guò)分稅制的制度調(diào)整。我認(rèn)為營(yíng)業(yè)稅改增值稅以后是要實(shí)行共享，地方收入的減少需要有一條出路，就是把現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，交給地方。零售環(huán)節(jié)現(xiàn)在有消費(fèi)稅和車購(gòu)稅，加在一起大概有8000億~9000億，這個(gè)數(shù)字跟營(yíng)業(yè)稅改增值稅以后，地方收入減少的數(shù)額基本可以對(duì)沖。1994年，我們?cè)谛露愔瞥雠_(tái)時(shí)，設(shè)計(jì)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，是因?yàn)槎悇?wù)局的征收能力不足，不具備在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅的能力。
　　日?qǐng)?bào)：稅務(wù)部門(mén)現(xiàn)在具有在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅的能力嗎？
　　許善達(dá)：時(shí)間過(guò)去近二十年了，現(xiàn)在已經(jīng)基本上具備這種能力。我認(rèn)為，這個(gè)改革可以和營(yíng)業(yè)稅改增值稅同步進(jìn)行。
　　這樣有幾個(gè)好處，*9是符合消費(fèi)稅本性，第二是如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，更刺激它去投資搞生產(chǎn)，如果消費(fèi)稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，地方政府對(duì)于投資的沖動(dòng)會(huì)有所減弱，而鼓勵(lì)消費(fèi)的沖動(dòng)會(huì)加強(qiáng)。第三是立法規(guī)定，非基本稅的立法，權(quán)力可以劃給地方，國(guó)務(wù)院文件也說(shuō)了好幾次，要下放一定的稅收管理權(quán)限給地方，但是這么多年，實(shí)際效果很有限，因?yàn)樵鲋刀惡推髽I(yè)所得稅是全國(guó)性的，下放有其技術(shù)上的不可行性。最可行的就是下放零售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅。
　　日?qǐng)?bào)：如果按照這個(gè)思路去推進(jìn)，最后能夠?qū)崿F(xiàn)中央地方六四分成的安排嗎？
　　許善達(dá)：我認(rèn)為從總量上基本是可以實(shí)現(xiàn)的，消費(fèi)稅和車購(gòu)稅加起來(lái)大概有八九千億，把這個(gè)劃給地方，營(yíng)改增以后，變成中央地方分成，等于給地方只留25%，中央拿走75%，基本上地方仍然能夠收到40%。
　　日?qǐng)?bào)：但是地方是不是應(yīng)該分到更多呢？是不是40%還不夠？
　　許善達(dá)：我認(rèn)為如果消費(fèi)稅的權(quán)利下放給地方，地方對(duì)某些稅率可能提高一點(diǎn)，有一定的彈性。還有一些稅種，我認(rèn)為也可以下放，比如說(shuō)現(xiàn)在提的住宅房產(chǎn)稅，我的建議是在銷售環(huán)節(jié)征消費(fèi)稅，那么這個(gè)消費(fèi)稅完全可以由地方政府來(lái)確定稅率。