國務(wù)院總理李克強(qiáng)近日所作的政府工作報告中,資源稅改革被再次提及。
  報告稱,今年要“清費立稅,推動消費稅、資源稅改革,做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作”。
  據(jù)《*9財經(jīng)日報》記者觀察,近年來,我國資源稅改革更多體現(xiàn)在紙面上,盡管不斷傳出資源稅改革的消息,但這項改革實際進(jìn)展不大。
  改革步伐緩慢
  資源稅就是以各種自然資源為課稅對象、調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的稅種。1984年我國首提開征資源稅,當(dāng)年財政部發(fā)布《資源稅若干問題的規(guī)定》提出,從1984年10月1日起,對原油、天然氣、煤炭等先行開征資源稅,對金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品暫緩征收。
  1994年1月1日起,資源稅開始實行從量定額征收的辦法。對開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位,開始實行“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”的新資源稅制,征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山,不管企業(yè)是否盈利普遍征收。
  從2004年起,國家先后分四次,對18個省份上調(diào)了煤炭資源稅。但是,原本計劃2007年實行的資源稅改革,由于通脹壓力加大,這項改革被暫停。
  2008年下半年,經(jīng)濟(jì)形勢急轉(zhuǎn)直下,在國際金融危機(jī)的沖擊下,全球大宗商品價格大幅下跌。出于國內(nèi)“保增長”的考慮,資源稅改革再一次被擱置。
  2009年5月,國務(wù)院批準(zhǔn)的國家發(fā)改委《2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中明確提出:研究制訂并擇機(jī)出臺資源稅改革方案。2011年,《資源稅暫行條例實施細(xì)則》經(jīng)財政部部務(wù)會議和國家稅務(wù)總局局務(wù)會議修訂通過,自2011年11月1日起施行。
  為什么一定要推行資源稅?中國發(fā)展和改革研究院日前發(fā)布的《發(fā)展和改革藍(lán)皮書》介紹,我國的資源利用效率低,以單位GDP產(chǎn)出能耗表征的能源利用效率,與發(fā)達(dá)國家還存在非常大的差距,如果日本為1,意大利則為1.35、法國為1.5、德國為1.5、英國為2.17、美國為2.67,而我國卻高達(dá)11.5。
  資源利用效率低,與其低廉的價格有很大關(guān)系。中國發(fā)展和改革研究院院長鄒東濤說,資源性產(chǎn)品的價格過低,特別是在政府主導(dǎo)的資源開發(fā)使用模式下,資源被過度開采、簡單加工、低價出售,而資源和生態(tài)保護(hù)工作嚴(yán)重滯后。“這導(dǎo)致人均資源數(shù)量急劇下降,用來支撐經(jīng)濟(jì)快速增長的資源需要大量進(jìn)口,不得不承受大宗商品的高昂成本,形成國內(nèi)資源低價流出、進(jìn)口資源高價買入的局面。”
  定價機(jī)制不合理
  全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康對《*9財經(jīng)日報》記者表示,新一輪價稅財配套改革的一大關(guān)鍵,是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口,加快推進(jìn)資源稅改革。資源稅是現(xiàn)有稅種的一種“綠化”,稅率制定機(jī)制由“從量”變“從價”,更能體現(xiàn)資源產(chǎn)品的稀缺性。
  賈康說,我國現(xiàn)有的煤炭資源稅是從量征收的,每噸只有兩三塊錢,其對煤炭企業(yè)的調(diào)控作用低得幾乎無關(guān)痛癢。如果變成從價征收的話,哪怕是5%,稅負(fù)一下子也能提高10倍。
  “如果我國資源稅覆蓋到煤炭,將是中國最基礎(chǔ)能源產(chǎn)業(yè)鏈的重大變革,從長期來看是促進(jìn)節(jié)能降耗非常重要的事情。”賈康認(rèn)為,為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,無論是生產(chǎn)領(lǐng)域,還是消費領(lǐng)域,資源要素的相對價格都應(yīng)上調(diào)。
  但對于資源稅改革,也有來自企業(yè)不同的聲音。全國政協(xié)委員、河北開灤集團(tuán)董事長張文學(xué)在接受媒體采訪時稱,目前,煤炭企業(yè)平均稅費負(fù)擔(dān)水平在35%左右,其中稅收負(fù)擔(dān)21.03%,是全國工業(yè)行業(yè)平均稅負(fù)水平的2~3倍。在目前煤炭市場持續(xù)低迷,價格大幅回落的情況下,煤炭企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)沉重的影響尤為突出。
  他認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)我國煤炭工業(yè)的生產(chǎn)力水平和全國工業(yè)行業(yè)平均稅費水平,統(tǒng)籌考慮改革稅收制度、行政性收費制度,理順稅費關(guān)系,優(yōu)化稅費結(jié)構(gòu),合理確定我國煤炭產(chǎn)品稅費負(fù)擔(dān)總體水平。
  據(jù)本報記者了解,以煤炭價格的形成為例,煤炭在生產(chǎn)過程中會造成多種外部成本,包括對空氣、水和土壤的污染,引起土地塌陷和生態(tài)破壞,產(chǎn)生重金屬污染等。由于這些成本難以確定,在煤炭價格中并沒有計入這些成本。
  此外,煤炭價格也沒有完全包含其應(yīng)有的內(nèi)部成本。在煤炭生產(chǎn)過程中,礦工體能損耗及死亡問題突出,由此帶來的社會問題及成本也未計入煤炭價格。煤炭資源的開采要占用大量的土地,土地使用的租金本應(yīng)納入煤炭價格之中。但國有煤礦并不支付或很少支付土地成本。
  除了煤炭,目前我國包括石油、土地等在內(nèi)的多個資源性產(chǎn)品也存在著定價機(jī)制不合理的情況。
  我國在土地定價方面也存在諸多問題。鄒東濤稱,在國內(nèi)土地市場上,仍然存在著土地開發(fā)權(quán)集中在少數(shù)大型國有地產(chǎn)企業(yè)手中的情形,寡頭壟斷嚴(yán)重。國有企業(yè)因其預(yù)算軟約束性質(zhì),一方面通過聯(lián)手抬高地價獲取高收益,另一方面追逐土地、高價拿地,不計成本爭相圈地,繼而將成本轉(zhuǎn)嫁給購買者。
  此外,地方政府出于自身利益考慮,為解決地方財政吃緊的問題,以出讓土地獲得預(yù)算外收入的方式,借推動城鎮(zhèn)化之名,行圈地、賣地、獲利之實,成為推動地價上漲的主要動力。
  涉及利益調(diào)整
  多年來,資源稅為何一直推不動?鄒東濤稱,資源性產(chǎn)品價格與要素市場改革是一把“雙刃劍”,處理得當(dāng),可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展;處理不好,則很容易引發(fā)各種社會矛盾。
  賈康也認(rèn)為,資源稅改革涉及到利益調(diào)整,各種利益主體對它的感受不一樣,有一些主體就會發(fā)出不滿意或者反對的聲音。
  據(jù)自然資源保護(hù)協(xié)會能源、環(huán)境與氣候變化高級顧問楊富強(qiáng)介紹,從目前在新疆和山西進(jìn)行的煤炭資源稅試點情況來看,資源稅的推行是迫切和有效的。
  楊富強(qiáng)建議,在盡快確立資源稅的同時取消其他不合理的賦稅和費用,減少資源開采企業(yè)的負(fù)擔(dān),也使有效的資源稅和其他的合理稅種能夠落到實處,改變企業(yè)的開采方式和行為。

 
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