在現(xiàn)實中，很多國家并沒有采用國際會計準則，這就意味著PPP國際會計準則的影響力是有限的，導致一些國家仍將PPP作為政府的“表外”融資工具來使用，難免有隱藏政府債務或規(guī)避預算約束之嫌。
陳新平
英國是最早針對PPP制定專門會計準則的國家，雖然其PPP會計準則（FRS5A）曾被其他國家當成制定相關會計政策時的參照物，但也有自身的缺陷，即PPP固定資產因“漏記”而成為“孤兒資產”。
隨著國際財務報告解釋委員會制定的《國際財務報告準則第12號———服務特許協(xié)議》（IFRIC12）與國際公共部門會計準則委員會制定的《服務特許協(xié)議：授予方—第32號》（IPSAS32）的相繼出臺，PPP項目固定資產才有了國際性的會計處理指南。
PPP會計準則之間應構成“鏡像互補”關系
在2006年之前，除了英國、澳大利亞等少數國家外，很少有國家針對PPP制定專門的會計政策。隨著IFRIC12的頒布，國際財務報告解釋委員會彌補了PPP交易缺少國際會計準則的空白。
與英國采用“風險報酬法”判斷PPP資產歸屬不同的是，IFRIC12采用了“控制法”，以此判斷PPP資產應記入何方的資產負債表。如果PPP資產滿足“雙控測試條件”，那么，PPP資產則不記入運營方的資產負債表，私人部門只需將PPP交易對價確認為金融資產或無形資產即可。由于IFRIC12僅是針對私人部門會計主體制定的準則，公共部門如何處理PPP資產尚無規(guī)定。
也就是說在IFRIC12規(guī)則之下，PPP資產要么被公共部門記入資產負債表，要么公、私部門均不將其確認為自己的資產，即可能出現(xiàn)所謂的“孤兒資產”問題。
鑒于此，2011年國際公共部門會計準則委員會頒布了IPSAS32，這也是針對公共部門會計主體制定的首個PPP國際會計準則。IPSAS32“復制”了IFRIC12采用的“控制法”，即：如果PPP資產滿足“雙控測試條件”，那么，PPP資產則記入授予方的資產負債表。由于IFRIC12與IPSAS32之間的“鏡像互補”關系，所以，從規(guī)則設計的角度講，不會再出現(xiàn)“孤兒資產”的問題。
然而，國際會計準則只有被主權國家自愿采納后，才可能在有關國家發(fā)生法律效力。在現(xiàn)實中，很多國家并沒有采用國際會計準則，這就意味著PPP國際會計準則的影響力是有限的，導致一些國家仍將PPP作為政府的“表外”融資工具來使用，難免有隱藏政府債務或規(guī)避預算約束之嫌。
為了控制政府的債務風險，實現(xiàn)政府融資的可持續(xù)性，避免出現(xiàn)“孤兒資產”問題，主權國家在針對公共部門會計主體與私人部門會計主體制定PPP會計準則時，應使它們相互之間形成“鏡像互補”關系。
“控制法”是PPP更為適當的會計處理方法
利用“風險報酬法”處理PPP資產入賬問題源于或模仿了租賃合同中的會計處理原則，誰承擔了與租賃資產有關的主要風險，租賃資產就進入誰的資產負債表。
在現(xiàn)行的租賃會計準則中，租賃被分為融資性租賃和經營性租賃。在融資性租賃中，因承租人承擔了租賃資產的主要風險，所以，租賃資產及負債應計入承租人的資產負債表。相反，經營性租賃中，租賃資產應計入出租人的資產負債表。
在國際租賃會計準則中，“風險報酬法”已使用了幾十年，但卻存在著很多問題，如，承租人往往將融資性租賃“偽裝”成經營性租賃，以實現(xiàn)融資的“表外”化，或通過“美化”資產負債表，以吸引投資人，或規(guī)避監(jiān)管者的監(jiān)管。
在現(xiàn)行的會計準則下，絕大多數租賃資產是不計入承租人的資產負債表的。因此，承租人的財務承諾及風險不能全部地顯示出來，其公開的信息可能是不真實的或是誤導性的。這也是2006年國際會計準則委員會（IAS）提出改革租賃會計準則（IAS17）動議的主要原因，并提出了新的租賃合同處理模式———“使用權模式”——一種基于租賃資產“使用權”由誰“控制”，該資產就記入誰的資產負債表的方法，也即所謂的“控制法”。
在這種新的模式下，不再區(qū)分融資性租賃和經營性租賃之間的差別，而且，原則上，所有的租賃資產（包括負債）都應記入承租人的資產負債表。受此影響，2006年國際財務報告解釋委員會頒布的IRFIC12以及2011年國際公共部門會計準則委員會頒布的IPSAS32也都采用了“控制法”來處理PPP會計問題。
當然，IRFIC12與IPSAS32采用“控制法”除了要解決“風險報酬法”下的“孤兒資產”問題外，還要消除公共部門（相當于租賃合同中的承租人）利用PPP“隱藏”債務及融資“表外”化的傾向。正是從上述角度看，“控制法”是較“風險報酬法”更為合適的PPP會計處理方法。
PPP作為政府融資工具應予以“表內”化
一方面，PPP可以說是公共采購的一種特殊方式，在一定條件下，通過PPP可以提高公共產品及服務的供給能力和效率。另一方面，由于目前很多國家現(xiàn)有的會計準則和財政統(tǒng)計制度都不涉及PPP問題，或者認為PPP無關政府債務和負債，使得PPP成了許多國家政府部門的“表外”融資工具和隱藏債務的手段，對于那些基礎設施落后而財力又有限的國家更為如此。即使是像英國這種國際公認的、運用PPP或者私人主動融資（PFI）模式最為成功的國家，在其推廣PPP或PFI模式的早期也概莫能外。因此，PPP往往不是被當成一種提升公共采購效率的工具來使用，而是作為規(guī)避預算限制的措施被看重。
2008年國際金融危機爆發(fā)后，除了私人部門的債務風險問題外，如何加強公共部門的債務與財政風險監(jiān)控也受到了國際機構和各國的高度重視。2011年IPSAS32的頒布，為公共部門處理PPP項下的負債問題提供了參考指南。IPSAS32的適用范圍不僅包括政府付費類PPP項目，還包括使用者付費類PPP項目，也就是，這兩類項目的資產及負債都要記入政府的資產負債表。（作者系中國財政科學研究院研究員）
本文來源：中國財經報