注會審計(jì)社會組織：專家給出多項(xiàng)建議

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行，指出建立民政部門牽頭，財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、金融、公安等部門參加的資金監(jiān)管機(jī)制，共享執(zhí)法信息，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警。民政、財(cái)政部門要推動社會組織建立健全內(nèi)控管理機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)制度和票據(jù)管理使用制度，推行社會組織財(cái)務(wù)信息公開和注冊會計(jì)師審計(jì)制度。

那么，當(dāng)前社會組織的審計(jì)現(xiàn)狀如何？社會組織推行注會審計(jì)是否存在阻力？有哪些阻力？如何加強(qiáng)對社會組織的審計(jì)？應(yīng)采用哪些技術(shù)及方法？

《意見》要求，完善對社會組織的財(cái)政稅收支持政策。中央財(cái)政繼續(xù)安排專項(xiàng)資金，有條件的地方可參照安排專項(xiàng)資金，支持社會組織參與社會服務(wù)，加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)，有計(jì)劃有重點(diǎn)地扶持一批品牌性社會組織。落實(shí)國家對社會組織各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，符合條件的社會組織按照有關(guān)法律法規(guī)享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。財(cái)政、稅務(wù)部門要結(jié)合綜合監(jiān)管體制建設(shè)，研究完善社會組織稅收政策體系和票據(jù)管理制度，改進(jìn)和落實(shí)公益慈善事業(yè)捐贈稅收優(yōu)惠制度。鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對符合條件社會組織的金融支持力度。

《意見》明確，加強(qiáng)對社會組織資金的監(jiān)管。建立民政部門牽頭，財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、金融、公安等部門參加的資金監(jiān)管機(jī)制，共享執(zhí)法信息，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警。民政、財(cái)政部門要推動社會組織建立健全內(nèi)控管理機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)制度和票據(jù)管理使用制度，推行社會組織財(cái)務(wù)信息公開和注冊會計(jì)師審計(jì)制度。財(cái)政部門要加強(qiáng)對社會組織財(cái)政、財(cái)務(wù)、會計(jì)等政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題依法處罰并及時通報(bào)民政部門。稅務(wù)部門要推動社會組織依法進(jìn)行稅務(wù)登記，對于沒有在稅務(wù)機(jī)關(guān)登記的社會組織，要在本意見下發(fā)后半年內(nèi)完成登記手續(xù)；加強(qiáng)對社會組織非營利性的監(jiān)督，嚴(yán)格核查非營利組織享受稅收優(yōu)惠政策的條件，落實(shí)非營利性收入免稅申報(bào)和經(jīng)營性收入依法納稅制度；加強(qiáng)對社會組織的稅務(wù)檢查，對違法違規(guī)開展?fàn)I利性經(jīng)營活動的，依法取消稅收優(yōu)惠資格，通報(bào)有關(guān)部門依法處罰社會組織和主要責(zé)任人。審計(jì)機(jī)關(guān)要對社會組織的財(cái)務(wù)收支情況、國有資產(chǎn)管理使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

《意見》指出，民政部門要通過檢查、評估等手段依法監(jiān)督社會組織負(fù)責(zé)人、資金、活動、信息公開、章程履行等情況，建立社會組織“異常名錄”和“黑名單”，加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，將社會組織的實(shí)際表現(xiàn)情況與社會組織享受稅收優(yōu)惠、承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)等掛鉤。

《意見》還要求，實(shí)行雙重管理的社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，要對所主管社會組織的思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)和人事管理、研討活動、對外交往、接收境外捐贈資助、按章程開展活動等事項(xiàng)切實(shí)負(fù)起管理責(zé)任，每年組織專項(xiàng)監(jiān)督抽查，協(xié)助有關(guān)部門查處社會組織違法違規(guī)行為，督促指導(dǎo)內(nèi)部管理混亂的社會組織進(jìn)行整改，組織指導(dǎo)社會組織清算工作。

以社會團(tuán)體、基金會和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會組織，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。改革開放以來，在各級黨委和政府的重視和支持下，我國社會組織不斷發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、擴(kuò)大對外交往等方面發(fā)揮了積極作用。但同時也要看到，目前社會組織工作中還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、社會組織自身建設(shè)不足等問題，從總體上看社會組織發(fā)揮作用還不夠充分，一些社會組織違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。

當(dāng)前社會組織申請的項(xiàng)目主要來自于政府，因此政府是社會組織主要資金支持方。社會組織的主要資金支出是業(yè)務(wù)支出，職工薪酬和設(shè)備支出通常也占比較大。

史久磊表示，目前我國社會組織普遍管理制度和運(yùn)營機(jī)制還不夠完善，高端專業(yè)人才比較欠缺，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員由非專業(yè)人員擔(dān)任的現(xiàn)象普遍存在。有些社會組織自身并沒有專門的財(cái)務(wù)管理制度，各個崗位分工不夠明細(xì)，容易出現(xiàn)會計(jì)崗位兼任的現(xiàn)象。

此外，由于社會組織涉及的領(lǐng)域多范圍廣，對這樣一個龐大的領(lǐng)域進(jìn)行管理，是非常巨大的社會工程，沒有財(cái)務(wù)信息化軟件工具，難以推行財(cái)務(wù)制度規(guī)范化應(yīng)用。

西南政法大學(xué)管理學(xué)院審計(jì)教研室主任、副教授胡耘通在接受《財(cái)會信報(bào)》，社會組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、擴(kuò)大對外交往等方面發(fā)揮了積極作用。截至2016年一季度，全國經(jīng)民政部門依法登記的社會組織達(dá)到66.48萬個，其中社會團(tuán)體32.9萬個、基金會4841個，民辦非企業(yè)單位33.1萬個。社會組織能否持續(xù)、良好、健康的發(fā)展，規(guī)范的財(cái)會運(yùn)行情況乃重要影響因素。

胡耘通說，實(shí)際上，早在2011年《關(guān)于加強(qiáng)和完善基金會注冊會計(jì)師審計(jì)制度的通知》（財(cái)會[2011]23號）就單獨(dú)規(guī)定了基金會注冊會計(jì)師審計(jì)制度的實(shí)施。2015年2月，民政部、財(cái)政部就聯(lián)合制定了《關(guān)于規(guī)范全國性社會組織年度財(cái)務(wù)審計(jì)工作的通知》（民發(fā)[2015]47號）（以下簡稱《通知》），要求“社會組織在接受年度檢查時，應(yīng)當(dāng)按照登記管理機(jī)關(guān)的要求報(bào)送會計(jì)師事務(wù)所出具的年度審計(jì)報(bào)告”。可見，對于社會組織財(cái)會管理，國家一直在持續(xù)關(guān)注并予以規(guī)范。經(jīng)過多年探索，社會組織的財(cái)會管理工作、注冊會計(jì)師審計(jì)工作均取得了長足的進(jìn)步。

在社會組織的財(cái)會管理領(lǐng)域，財(cái)政部在2004年就出臺了《民間非營利組織會計(jì)制度》，旨在規(guī)范依照國家法律、行政法規(guī)登記的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等的會計(jì)核算，保證會計(jì)信息的真實(shí)、完整。但胡耘通指出，在實(shí)踐中，仍存在一些問題。*9，會計(jì)核算不規(guī)范。某些社會團(tuán)體和規(guī)模小的民辦非企業(yè)單位未執(zhí)行該制度，而是執(zhí)行了行政事業(yè)單位會計(jì)制度或者小企業(yè)會計(jì)制度，導(dǎo)致會計(jì)信息核算口徑不統(tǒng)一和相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)不真實(shí)。第二，票據(jù)使用不規(guī)范，存在隨意使用普通收據(jù)、不同類型收據(jù)混同使用、填開收據(jù)內(nèi)容不全等現(xiàn)象。例如，由于社會團(tuán)體會費(fèi)收入可以免稅，有些社會團(tuán)體收取的會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等非會費(fèi)收入違規(guī)使用會費(fèi)票據(jù)，混淆收入類別，進(jìn)而偷逃稅款，而有的社會組織仍存在“白條”入賬問題。第三，資金使用不規(guī)范，尤其是現(xiàn)金結(jié)算現(xiàn)象嚴(yán)重。有些社會組織在支付工資、費(fèi)用的時候，大多直接使用現(xiàn)金結(jié)算，甚至上萬元的款項(xiàng)也不通過銀行轉(zhuǎn)賬，組織負(fù)責(zé)人大多解釋稱“為了節(jié)約銀行轉(zhuǎn)賬手續(xù)費(fèi)”。還有些社會組織從收入中直接開支，存在坐支現(xiàn)象，這就非常容易滋生腐敗和財(cái)務(wù)舞弊行為。第四，缺乏內(nèi)部控制機(jī)制。社會組織往往規(guī)模小、業(yè)務(wù)少、經(jīng)費(fèi)缺，多數(shù)不單設(shè)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，也無專職會計(jì)人員，有些由主管單位會計(jì)人員兼職處理，有些從社會上聘用人員代賬，責(zé)任心不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平參差不齊，導(dǎo)致社會組織賬務(wù)處理比較混亂。

資深注冊會計(jì)師、南通市注冊會計(jì)師協(xié)會副秘書長劉志耕列舉了社會組織財(cái)務(wù)現(xiàn)狀的八宗“罪”：一是執(zhí)行的財(cái)會制度混亂，執(zhí)行各種制度的都有，更有甚者以領(lǐng)導(dǎo)為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；二是資產(chǎn)管理隨意、松散，對各類資產(chǎn)沒有實(shí)行登記管理制度，沒有落實(shí)專人管理，賬實(shí)不符，記賬不及時；三是預(yù)算編制不準(zhǔn)確或不認(rèn)真；四是經(jīng)費(fèi)使用存在漏洞，存在大手大腳、鋪張浪費(fèi)、私費(fèi)公報(bào)、弄虛作假等問題；五是應(yīng)稅收入不入賬或雖入賬但不申報(bào)納稅；六是財(cái)權(quán)不獨(dú)立，或無專職或?qū)I(yè)的財(cái)會人員；七是缺少有效的監(jiān)督管理機(jī)制；八是賬外資產(chǎn)、賬外經(jīng)營現(xiàn)象常見。

針對社會組織財(cái)會管理存在的問題，急需從強(qiáng)化外部監(jiān)督方面入手，尋找破解難題的科學(xué)措施。

對此，胡耘通認(rèn)為，雖然《意見》中要求“財(cái)政部門要加強(qiáng)對社會組織財(cái)政、財(cái)務(wù)、會計(jì)等政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題依法處罰并及時通報(bào)民政部門，”但由于財(cái)政部門受業(yè)務(wù)范圍、人員限制等因素影響，難以很好地承擔(dān)起監(jiān)督檢查之重任。而如果強(qiáng)化注冊會計(jì)師開展獨(dú)立的第三方審計(jì)，將有效彌補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制的不足，更利于形成有效、完整的監(jiān)督體系。他進(jìn)一步表示，其實(shí)，財(cái)政部在2015年重大課題《公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度》中，明確了“非營利組織”屬于公共部門，而且“是更廣泛的公共部門，其主要目標(biāo)是支持或處理公眾或團(tuán)體關(guān)注的社會性事務(wù)。這些組織所涉及的領(lǐng)域非常廣，如慈善、教育、藝術(shù)、學(xué)術(shù)、環(huán)保等，主要包括學(xué)會、協(xié)會、基金會等社會組織”。可見，注冊會計(jì)師秉持“獨(dú)立、客觀、公正”的態(tài)度，為向公眾提供公共產(chǎn)品的社會組織提供專業(yè)服務(wù)，在理論上和制度上均具有可行性。

雖然注冊會計(jì)師審計(jì)在專業(yè)能力方面具有天然優(yōu)勢，但社會組織財(cái)會管理存在的諸多問題，不能不說與注冊會計(jì)師審計(jì)存在一定的關(guān)聯(lián)性。胡耘通介紹，在其曾審閱的某民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)財(cái)會資料中，存在核算不規(guī)范、違規(guī)使用現(xiàn)金等大量問題，卻通過了某大型會計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)，出具了審計(jì)報(bào)告，違規(guī)與報(bào)表不符等問題沒有被充分披露或者被要求整改?？梢?，針對社會組織的注冊會計(jì)審計(jì)往往流于形式，并未真正遵循應(yīng)有的審計(jì)準(zhǔn)則和職業(yè)謹(jǐn)慎。究其原因，*9，審計(jì)業(yè)務(wù)多，事務(wù)所疲于奔命。在2011年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善基金會注冊會計(jì)師審計(jì)制度的通知》中要求，會計(jì)師事務(wù)所選聘范圍為“對在民政部登記的基金會實(shí)施審計(jì)的會計(jì)師事務(wù)所，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入中國注冊會計(jì)師協(xié)會公布的上一年度全國會計(jì)師事務(wù)所綜合評價前100名……對在省級及以下民政部門登記的基金會實(shí)施審計(jì)的會計(jì)師事務(wù)所，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入全國會計(jì)師事務(wù)所綜合評價前100名”。該文件的初衷在于保障審計(jì)質(zhì)量、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，但針對全國4000多家基金會，前100名事務(wù)所平均審計(jì)40多家，在還有其他大量審計(jì)業(yè)務(wù)的情況下，是否能夠真正的保證審計(jì)質(zhì)量，值得懷疑。第二，審計(jì)收費(fèi)低，對事務(wù)所吸引力不夠。《通知》規(guī)定，“鼓勵會計(jì)師事務(wù)所對部分確有困難的社會組織適當(dāng)減免審計(jì)費(fèi)用，提供公益審計(jì)服務(wù)。”據(jù)了解，注冊會計(jì)師審計(jì)社會組織一般收費(fèi)在2000~3000元。雖然會計(jì)師事務(wù)所具有履行社會責(zé)任的本質(zhì)，但其運(yùn)行需要花費(fèi)人力、物力、財(cái)力等方面的成本，過少的審計(jì)收費(fèi)，顯然無法促使會計(jì)師事務(wù)所派出資深注冊會計(jì)師承擔(dān)社會組織審計(jì)任務(wù)，其審計(jì)質(zhì)量可想而知。第三，處罰、懲戒力度不夠，監(jiān)督機(jī)制缺失。雖然《通知》強(qiáng)調(diào)“對于違背注冊會計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，為社會組織出具虛假審計(jì)報(bào)告的會計(jì)師事務(wù)所，由財(cái)政部門依法予以處理”，但因與證券市場的注冊會計(jì)師審計(jì)違法影響相比，不實(shí)報(bào)告等違規(guī)行為程度較輕，幾乎沒有因社會組織審計(jì)違規(guī)而被懲罰的會計(jì)師事務(wù)所、注冊會計(jì)師，因此懲罰機(jī)制也是形同虛設(shè)。

胡耘通認(rèn)為，針對審計(jì)質(zhì)量不高、會計(jì)師履職不嚴(yán)等弊端，需要從制度建設(shè)、日常管理等方面入手，提升社會組織注冊會計(jì)師審計(jì)的質(zhì)量，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督之功效。一方面，應(yīng)完善社會組織注冊會計(jì)師審計(jì)的相關(guān)制度，例如，按照“政府的歸政府、市場的歸市場”的基本原則，刪除關(guān)于前100名事務(wù)所從事審計(jì)業(yè)務(wù)的門檻限制，落實(shí)“社會組織審計(jì)業(yè)務(wù)收費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價”，由社會組織自由選擇服務(wù)質(zhì)量好、收費(fèi)合理的事務(wù)所。而針對社會組織審計(jì)收費(fèi)低的問題，不能僅僅采用口號式的“鼓勵”，畢竟事務(wù)所也屬于營利性組織，如果沒有利潤可以賺取，不可能提供良好的服務(wù)。針對這種情形，可以采取稅收優(yōu)惠的方式，對服務(wù)社會組織的事務(wù)所在企業(yè)所得稅（公司制事務(wù)所）或者個人所得稅（合伙制事務(wù)所）方面給予一定減免，以此激勵事務(wù)所提供公益審計(jì)服務(wù)。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化社會組織注冊會計(jì)師審計(jì)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，財(cái)政部門、注冊會計(jì)師協(xié)會應(yīng)充分發(fā)揮政府監(jiān)管、自律監(jiān)管的作用，定期檢查、抽查社會組織的審計(jì)報(bào)告、財(cái)務(wù)資料，以評定注冊會計(jì)師的審計(jì)質(zhì)量等級。如果獲得良好或者優(yōu)秀等級，可以在一定范圍內(nèi)予以獎勵；如果獲得較差等級，給予相應(yīng)的處罰或者懲戒，并禁止從事相關(guān)領(lǐng)域甚至擴(kuò)大到其他領(lǐng)域的審計(jì)業(yè)務(wù)。畢竟，對會計(jì)師事務(wù)所來說，提供社會組織審計(jì)屬于履行社會責(zé)任的重要組成，如果簡單業(yè)務(wù)都無法良好地完成，更難以確保完成證券、投資審計(jì)等復(fù)雜業(yè)務(wù)。

史久磊建議，加強(qiáng)社會組織審計(jì)，要從政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)、社會組織自身以及社會層面三個層面考慮。首先，要規(guī)范社會組織審計(jì)的制度，規(guī)范社會組織接受審計(jì)的情形、條件。社會組織需要接受政策指導(dǎo)，提高自覺進(jìn)行審計(jì)的意識。

其次，需要規(guī)范社會組織內(nèi)部控制制度和財(cái)務(wù)管理制度，加大內(nèi)部控制力度，積極配合審計(jì)工作的開展，提升審計(jì)便捷性和有效性。

另外，注冊會計(jì)師審計(jì)與政府審計(jì)應(yīng)形成“雙輪驅(qū)動”效應(yīng)。注冊會計(jì)師應(yīng)提高自身綜合素質(zhì)，增加關(guān)于社會組織審計(jì)這方面的知識涵養(yǎng)。

史久磊還建議，在對社會組織審計(jì)過程中，可以采用常規(guī)的注冊會計(jì)師審計(jì)技術(shù)與方法，如檢查記錄或文件、檢查有形資產(chǎn)、觀察、詢問、函證、重新計(jì)算、重新執(zhí)行、分析程序等方法。另外，由于社會組織工作中可能涉及到一些項(xiàng)目，所以在必要的時候還應(yīng)采用跟蹤審計(jì)。再者，由于社會組織與一般性企業(yè)不同，對于審計(jì)過程中的疑難問題，可聘請專家參與審計(jì)工作。

劉志耕提出，應(yīng)采取國家監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的辦法。如將規(guī)模較大的擁有國有資產(chǎn)的社會組織列入國家監(jiān)督的范圍，或由國家機(jī)關(guān)委托注冊會計(jì)師進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。而社會監(jiān)督就應(yīng)該以注冊會計(jì)師的審計(jì)為主要方式，以行業(yè)自律和社會輿論監(jiān)督為輔助手段，同時國家監(jiān)督對社會監(jiān)督必須進(jìn)行必要的保障，對社會監(jiān)督的結(jié)果進(jìn)行充分利用，對社會監(jiān)督的質(zhì)量進(jìn)行必要的管理、檢查和約束。他認(rèn)為，這才是我國對社會組織進(jìn)行監(jiān)督初步應(yīng)該建立的機(jī)制和有效方法。

劉志耕最后表示，對社會組織的監(jiān)督既要有定期的年度財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度，還應(yīng)該建立健全臨時檢查制度，但必須注意的是，既然注冊會計(jì)師接受委托承擔(dān)了相應(yīng)的審計(jì)職責(zé)，就應(yīng)該同時承擔(dān)相應(yīng)的審計(jì)責(zé)任，如果今后發(fā)現(xiàn)其審計(jì)過的社會組織存在嚴(yán)重問題，注冊會計(jì)師在審計(jì)時沒有恪盡職守，則應(yīng)該由有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的處理處罰，或由相關(guān)行政機(jī)關(guān)責(zé)成注冊會計(jì)師的行業(yè)組織進(jìn)行必要的自律懲戒，以規(guī)范和優(yōu)化注冊會計(jì)師對社會組織的審計(jì)工作。
本文來源：財(cái)會信報(bào)