注會審計社會組織：專家給出多項建議

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行，指出建立民政部門牽頭，財政、稅務、審計、金融、公安等部門參加的資金監(jiān)管機制，共享執(zhí)法信息，加強風險評估、預警。民政、財政部門要推動社會組織建立健全內(nèi)控管理機制，嚴格執(zhí)行國家有關財務會計制度和票據(jù)管理使用制度，推行社會組織財務信息公開和注冊會計師審計制度。

那么，當前社會組織的審計現(xiàn)狀如何？社會組織推行注會審計是否存在阻力？有哪些阻力？如何加強對社會組織的審計？應采用哪些技術及方法？

《意見》要求，完善對社會組織的財政稅收支持政策。中央財政繼續(xù)安排專項資金，有條件的地方可參照安排專項資金，支持社會組織參與社會服務，加強社會組織能力建設，有計劃有重點地扶持一批品牌性社會組織。落實國家對社會組織各項稅收優(yōu)惠政策，符合條件的社會組織按照有關法律法規(guī)享受相關稅收優(yōu)惠政策。財政、稅務部門要結合綜合監(jiān)管體制建設，研究完善社會組織稅收政策體系和票據(jù)管理制度，改進和落實公益慈善事業(yè)捐贈稅收優(yōu)惠制度。鼓勵銀行業(yè)金融機構加大對符合條件社會組織的金融支持力度。

《意見》明確，加強對社會組織資金的監(jiān)管。建立民政部門牽頭，財政、稅務、審計、金融、公安等部門參加的資金監(jiān)管機制，共享執(zhí)法信息，加強風險評估、預警。民政、財政部門要推動社會組織建立健全內(nèi)控管理機制，嚴格執(zhí)行國家有關財務會計制度和票據(jù)管理使用制度，推行社會組織財務信息公開和注冊會計師審計制度。財政部門要加強對社會組織財政、財務、會計等政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題依法處罰并及時通報民政部門。稅務部門要推動社會組織依法進行稅務登記，對于沒有在稅務機關登記的社會組織，要在本意見下發(fā)后半年內(nèi)完成登記手續(xù)；加強對社會組織非營利性的監(jiān)督，嚴格核查非營利組織享受稅收優(yōu)惠政策的條件，落實非營利性收入免稅申報和經(jīng)營性收入依法納稅制度；加強對社會組織的稅務檢查，對違法違規(guī)開展營利性經(jīng)營活動的，依法取消稅收優(yōu)惠資格，通報有關部門依法處罰社會組織和主要責任人。審計機關要對社會組織的財務收支情況、國有資產(chǎn)管理使用情況進行審計監(jiān)督。

《意見》指出，民政部門要通過檢查、評估等手段依法監(jiān)督社會組織負責人、資金、活動、信息公開、章程履行等情況，建立社會組織“異常名錄”和“黑名單”，加強與有關部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，將社會組織的實際表現(xiàn)情況與社會組織享受稅收優(yōu)惠、承接政府轉移職能和購買服務等掛鉤。

《意見》還要求，實行雙重管理的社會組織的業(yè)務主管單位，要對所主管社會組織的思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、對外交往、接收境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起管理責任，每年組織專項監(jiān)督抽查，協(xié)助有關部門查處社會組織違法違規(guī)行為，督促指導內(nèi)部管理混亂的社會組織進行整改，組織指導社會組織清算工作。

以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織，是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量。改革開放以來，在各級黨委和政府的重視和支持下，我國社會組織不斷發(fā)展，在促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、擴大對外交往等方面發(fā)揮了積極作用。但同時也要看到，目前社會組織工作中還存在法規(guī)制度建設滯后、管理體制不健全、支持引導力度不夠、社會組織自身建設不足等問題，從總體上看社會組織發(fā)揮作用還不夠充分，一些社會組織違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。

當前社會組織申請的項目主要來自于政府，因此政府是社會組織主要資金支持方。社會組織的主要資金支出是業(yè)務支出，職工薪酬和設備支出通常也占比較大。

史久磊表示，目前我國社會組織普遍管理制度和運營機制還不夠完善，高端專業(yè)人才比較欠缺，導致財務人員由非專業(yè)人員擔任的現(xiàn)象普遍存在。有些社會組織自身并沒有專門的財務管理制度，各個崗位分工不夠明細，容易出現(xiàn)會計崗位兼任的現(xiàn)象。

此外，由于社會組織涉及的領域多范圍廣，對這樣一個龐大的領域進行管理，是非常巨大的社會工程，沒有財務信息化軟件工具，難以推行財務制度規(guī)范化應用。

西南政法大學管理學院審計教研室主任、副教授胡耘通在接受《財會信報》，社會組織在促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、擴大對外交往等方面發(fā)揮了積極作用。截至2016年一季度，全國經(jīng)民政部門依法登記的社會組織達到66.48萬個，其中社會團體32.9萬個、基金會4841個，民辦非企業(yè)單位33.1萬個。社會組織能否持續(xù)、良好、健康的發(fā)展，規(guī)范的財會運行情況乃重要影響因素。

胡耘通說，實際上，早在2011年《關于加強和完善基金會注冊會計師審計制度的通知》（財會[2011]23號）就單獨規(guī)定了基金會注冊會計師審計制度的實施。2015年2月，民政部、財政部就聯(lián)合制定了《關于規(guī)范全國性社會組織年度財務審計工作的通知》（民發(fā)[2015]47號）（以下簡稱《通知》），要求“社會組織在接受年度檢查時，應當按照登記管理機關的要求報送會計師事務所出具的年度審計報告”?？梢?，對于社會組織財會管理，國家一直在持續(xù)關注并予以規(guī)范。經(jīng)過多年探索，社會組織的財會管理工作、注冊會計師審計工作均取得了長足的進步。

在社會組織的財會管理領域，財政部在2004年就出臺了《民間非營利組織會計制度》，旨在規(guī)范依照國家法律、行政法規(guī)登記的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等的會計核算，保證會計信息的真實、完整。但胡耘通指出，在實踐中，仍存在一些問題。*9，會計核算不規(guī)范。某些社會團體和規(guī)模小的民辦非企業(yè)單位未執(zhí)行該制度，而是執(zhí)行了行政事業(yè)單位會計制度或者小企業(yè)會計制度，導致會計信息核算口徑不統(tǒng)一和相關財務指標統(tǒng)計不真實。第二，票據(jù)使用不規(guī)范，存在隨意使用普通收據(jù)、不同類型收據(jù)混同使用、填開收據(jù)內(nèi)容不全等現(xiàn)象。例如，由于社會團體會費收入可以免稅，有些社會團體收取的會議費、培訓費等非會費收入違規(guī)使用會費票據(jù)，混淆收入類別，進而偷逃稅款，而有的社會組織仍存在“白條”入賬問題。第三，資金使用不規(guī)范，尤其是現(xiàn)金結算現(xiàn)象嚴重。有些社會組織在支付工資、費用的時候，大多直接使用現(xiàn)金結算，甚至上萬元的款項也不通過銀行轉賬，組織負責人大多解釋稱“為了節(jié)約銀行轉賬手續(xù)費”。還有些社會組織從收入中直接開支，存在坐支現(xiàn)象，這就非常容易滋生腐敗和財務舞弊行為。第四，缺乏內(nèi)部控制機制。社會組織往往規(guī)模小、業(yè)務少、經(jīng)費缺，多數(shù)不單設財務機構，也無專職會計人員，有些由主管單位會計人員兼職處理，有些從社會上聘用人員代賬，責任心不強、業(yè)務水平參差不齊，導致社會組織賬務處理比較混亂。

資深注冊會計師、南通市注冊會計師協(xié)會副秘書長劉志耕列舉了社會組織財務現(xiàn)狀的八宗“罪”：一是執(zhí)行的財會制度混亂，執(zhí)行各種制度的都有，更有甚者以領導為執(zhí)行標準；二是資產(chǎn)管理隨意、松散，對各類資產(chǎn)沒有實行登記管理制度，沒有落實專人管理，賬實不符，記賬不及時；三是預算編制不準確或不認真；四是經(jīng)費使用存在漏洞，存在大手大腳、鋪張浪費、私費公報、弄虛作假等問題；五是應稅收入不入賬或雖入賬但不申報納稅；六是財權不獨立，或無專職或?qū)I(yè)的財會人員；七是缺少有效的監(jiān)督管理機制；八是賬外資產(chǎn)、賬外經(jīng)營現(xiàn)象常見。

針對社會組織財會管理存在的問題，急需從強化外部監(jiān)督方面入手，尋找破解難題的科學措施。

對此，胡耘通認為，雖然《意見》中要求“財政部門要加強對社會組織財政、財務、會計等政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題依法處罰并及時通報民政部門，”但由于財政部門受業(yè)務范圍、人員限制等因素影響，難以很好地承擔起監(jiān)督檢查之重任。而如果強化注冊會計師開展獨立的第三方審計，將有效彌補監(jiān)督機制的不足，更利于形成有效、完整的監(jiān)督體系。他進一步表示，其實，財政部在2015年重大課題《公共部門注冊會計師審計制度》中，明確了“非營利組織”屬于公共部門，而且“是更廣泛的公共部門，其主要目標是支持或處理公眾或團體關注的社會性事務。這些組織所涉及的領域非常廣，如慈善、教育、藝術、學術、環(huán)保等，主要包括學會、協(xié)會、基金會等社會組織”。可見，注冊會計師秉持“獨立、客觀、公正”的態(tài)度，為向公眾提供公共產(chǎn)品的社會組織提供專業(yè)服務，在理論上和制度上均具有可行性。

雖然注冊會計師審計在專業(yè)能力方面具有天然優(yōu)勢，但社會組織財會管理存在的諸多問題，不能不說與注冊會計師審計存在一定的關聯(lián)性。胡耘通介紹，在其曾審閱的某民辦非企業(yè)機構財會資料中，存在核算不規(guī)范、違規(guī)使用現(xiàn)金等大量問題，卻通過了某大型會計師事務所的審計，出具了審計報告，違規(guī)與報表不符等問題沒有被充分披露或者被要求整改?？梢?，針對社會組織的注冊會計審計往往流于形式，并未真正遵循應有的審計準則和職業(yè)謹慎。究其原因，*9，審計業(yè)務多，事務所疲于奔命。在2011年頒布的《關于加強和完善基金會注冊會計師審計制度的通知》中要求，會計師事務所選聘范圍為“對在民政部登記的基金會實施審計的會計師事務所，應當進入中國注冊會計師協(xié)會公布的上一年度全國會計師事務所綜合評價前100名……對在省級及以下民政部門登記的基金會實施審計的會計師事務所，應當進入全國會計師事務所綜合評價前100名”。該文件的初衷在于保障審計質(zhì)量、強化審計監(jiān)督，但針對全國4000多家基金會，前100名事務所平均審計40多家，在還有其他大量審計業(yè)務的情況下，是否能夠真正的保證審計質(zhì)量，值得懷疑。第二，審計收費低，對事務所吸引力不夠。《通知》規(guī)定，“鼓勵會計師事務所對部分確有困難的社會組織適當減免審計費用，提供公益審計服務。”據(jù)了解，注冊會計師審計社會組織一般收費在2000~3000元。雖然會計師事務所具有履行社會責任的本質(zhì)，但其運行需要花費人力、物力、財力等方面的成本，過少的審計收費，顯然無法促使會計師事務所派出資深注冊會計師承擔社會組織審計任務，其審計質(zhì)量可想而知。第三，處罰、懲戒力度不夠，監(jiān)督機制缺失。雖然《通知》強調(diào)“對于違背注冊會計師執(zhí)業(yè)準則，為社會組織出具虛假審計報告的會計師事務所，由財政部門依法予以處理”，但因與證券市場的注冊會計師審計違法影響相比，不實報告等違規(guī)行為程度較輕，幾乎沒有因社會組織審計違規(guī)而被懲罰的會計師事務所、注冊會計師，因此懲罰機制也是形同虛設。

胡耘通認為，針對審計質(zhì)量不高、會計師履職不嚴等弊端，需要從制度建設、日常管理等方面入手，提升社會組織注冊會計師審計的質(zhì)量，切實發(fā)揮審計監(jiān)督之功效。一方面，應完善社會組織注冊會計師審計的相關制度，例如，按照“政府的歸政府、市場的歸市場”的基本原則，刪除關于前100名事務所從事審計業(yè)務的門檻限制，落實“社會組織審計業(yè)務收費實行市場調(diào)節(jié)價”，由社會組織自由選擇服務質(zhì)量好、收費合理的事務所。而針對社會組織審計收費低的問題，不能僅僅采用口號式的“鼓勵”，畢竟事務所也屬于營利性組織，如果沒有利潤可以賺取，不可能提供良好的服務。針對這種情形，可以采取稅收優(yōu)惠的方式，對服務社會組織的事務所在企業(yè)所得稅（公司制事務所）或者個人所得稅（合伙制事務所）方面給予一定減免，以此激勵事務所提供公益審計服務。另一方面，應強化社會組織注冊會計師審計的業(yè)務監(jiān)督，財政部門、注冊會計師協(xié)會應充分發(fā)揮政府監(jiān)管、自律監(jiān)管的作用，定期檢查、抽查社會組織的審計報告、財務資料，以評定注冊會計師的審計質(zhì)量等級。如果獲得良好或者優(yōu)秀等級，可以在一定范圍內(nèi)予以獎勵；如果獲得較差等級，給予相應的處罰或者懲戒，并禁止從事相關領域甚至擴大到其他領域的審計業(yè)務。畢竟，對會計師事務所來說，提供社會組織審計屬于履行社會責任的重要組成，如果簡單業(yè)務都無法良好地完成，更難以確保完成證券、投資審計等復雜業(yè)務。

史久磊建議，加強社會組織審計，要從政府等相關機構、社會組織自身以及社會層面三個層面考慮。首先，要規(guī)范社會組織審計的制度，規(guī)范社會組織接受審計的情形、條件。社會組織需要接受政策指導，提高自覺進行審計的意識。

其次，需要規(guī)范社會組織內(nèi)部控制制度和財務管理制度，加大內(nèi)部控制力度，積極配合審計工作的開展，提升審計便捷性和有效性。

另外，注冊會計師審計與政府審計應形成“雙輪驅(qū)動”效應。注冊會計師應提高自身綜合素質(zhì)，增加關于社會組織審計這方面的知識涵養(yǎng)。

史久磊還建議，在對社會組織審計過程中，可以采用常規(guī)的注冊會計師審計技術與方法，如檢查記錄或文件、檢查有形資產(chǎn)、觀察、詢問、函證、重新計算、重新執(zhí)行、分析程序等方法。另外，由于社會組織工作中可能涉及到一些項目，所以在必要的時候還應采用跟蹤審計。再者，由于社會組織與一般性企業(yè)不同，對于審計過程中的疑難問題，可聘請專家參與審計工作。

劉志耕提出，應采取國家監(jiān)督和社會監(jiān)督相結合的辦法。如將規(guī)模較大的擁有國有資產(chǎn)的社會組織列入國家監(jiān)督的范圍，或由國家機關委托注冊會計師進行審計監(jiān)督。而社會監(jiān)督就應該以注冊會計師的審計為主要方式，以行業(yè)自律和社會輿論監(jiān)督為輔助手段，同時國家監(jiān)督對社會監(jiān)督必須進行必要的保障，對社會監(jiān)督的結果進行充分利用，對社會監(jiān)督的質(zhì)量進行必要的管理、檢查和約束。他認為，這才是我國對社會組織進行監(jiān)督初步應該建立的機制和有效方法。

劉志耕最后表示，對社會組織的監(jiān)督既要有定期的年度財務報告審計制度，還應該建立健全臨時檢查制度，但必須注意的是，既然注冊會計師接受委托承擔了相應的審計職責，就應該同時承擔相應的審計責任，如果今后發(fā)現(xiàn)其審計過的社會組織存在嚴重問題，注冊會計師在審計時沒有恪盡職守，則應該由有關行政機關進行必要的處理處罰，或由相關行政機關責成注冊會計師的行業(yè)組織進行必要的自律懲戒，以規(guī)范和優(yōu)化注冊會計師對社會組織的審計工作。
本文來源：財會信報