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期待市場化的證監(jiān)會

高頓網(wǎng)校2015-11-06 10:29Bella.zhang

　　7月16日，深交所綜合研究所法律研究小組在深交所官方網(wǎng)站上發(fā)布名為《2007年證券市場主體違法違規(guī)情況報(bào)告》，明白指出，證監(jiān)會監(jiān)管內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)張，妨礙了市場機(jī)制作用的正常發(fā)揮。雖然該報(bào)告據(jù)說因?yàn)?ldquo;反應(yīng)太大”而于當(dāng)晚就被撤下網(wǎng)站，但仍然值得喝彩，因?yàn)樗_實(shí)指出了中國證券市場最嚴(yán)重的制度缺陷。

　　證監(jiān)會的官員們恐怕都見過世面，相信他們自己也會承認(rèn)：這個(gè)世界上再也找不到像中國證監(jiān)會這樣的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)了。它根本就不是它自己的名稱中所說的“監(jiān)管性”（regulatory）機(jī)構(gòu)，而是計(jì)劃體制時(shí)代的行業(yè)“主管”（management）部門。

　　在市場較為健全的國家，證監(jiān)會通常屬于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)（agency）。之所以是“獨(dú)立”的，因?yàn)樗鷥?nèi)閣部會不同，不受國會和行政機(jī)構(gòu)直接控制。它們的職責(zé)主要是依照法律授予的權(quán)力對具體的一個(gè)市場進(jìn)行監(jiān)管。這類機(jī)構(gòu)通常擁有一定的委托立法權(quán)，可以制定管制規(guī)章，當(dāng)然也享有準(zhǔn)司法性權(quán)力，可以對違規(guī)者進(jìn)行調(diào)查和懲罰。

　　在中國，有很多機(jī)構(gòu)，有agency之名而無agency之實(shí)。它們不是獨(dú)立的，倒更像行政機(jī)關(guān)，它們的權(quán)力也接近于行政權(quán)力在特定領(lǐng)域的延伸。因此，從某個(gè)角度說，它們的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。比如，中國證監(jiān)會就享有行業(yè)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)審批，尤其是上市發(fā)行審查的權(quán)力。誰能上市，由證監(jiān)會決定，而不是由證券交易所決定。當(dāng)然，證監(jiān)會似乎還承擔(dān)著調(diào)控股市指數(shù)的職能。

　　然而，權(quán)力擴(kuò)張，并不等于管制就比較有效。事實(shí)恰恰相反。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府對企業(yè)的管理權(quán)力最為龐大，其結(jié)果，卻是經(jīng)濟(jì)的全面混亂與失敗。到上個(gè)世紀(jì)七十年代末，“國民經(jīng)濟(jì)瀕于崩潰邊緣”，不得不進(jìn)行市場化改革。

　　行政或者打著獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)名義的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管市場的權(quán)力不合理地膨脹，也必然導(dǎo)致這個(gè)市場的混亂。如深交所綜合研究所法律研究小組的報(bào)告所說，證監(jiān)會監(jiān)管的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)張，超出行政力量應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補(bǔ)市場機(jī)制可能表現(xiàn)出的缺陷，反而妨礙了市場機(jī)制正常發(fā)揮其作用。

　　比如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面控制證券市場，必然使證券市場與市場整體脫節(jié)，而按照政治、行政意志運(yùn)轉(zhuǎn)。而這個(gè)意志自始即把股市當(dāng)成拯救國有企業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、改進(jìn)公司治理的手段，股市反而根本無法發(fā)揮其按照效率原則配置資源的本來目的。那些與政府有特殊關(guān)系的企業(yè)才有上市機(jī)會，沒有特殊關(guān)系的企業(yè)則可以用金錢購買這種關(guān)系。這導(dǎo)致中國上市公司總體質(zhì)量低劣。但這些企業(yè)又需要籌集資金，于是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就人為地控制上市進(jìn)入門檻，導(dǎo)致上市公司成為中國最為稀缺的資源。股價(jià)被嚴(yán)重高估，內(nèi)在地也就具有大幅度漲跌的趨勢。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對股指的調(diào)控，也放大了這一起落幅度。

　　可以說，中國證券市場的所有嚴(yán)重問題：公司質(zhì)量低劣、治理混亂，股指非理性漲跌，監(jiān)管腐敗，無一不是監(jiān)管權(quán)力過度膨脹、抑制市場機(jī)制正常發(fā)揮作用的結(jié)果。在中國，證券市場有“市場”之名，但由于監(jiān)管制度嚴(yán)重不合理，卻離真正的市場很遙遠(yuǎn)。

　　解決這些問題，與當(dāng)年解決計(jì)劃體制的問題一樣，需要進(jìn)行市場化改革。市場化改革的方向很清楚：收縮不合理的監(jiān)管權(quán)，或者更準(zhǔn)確地說，證監(jiān)會從證券市場主管部門變成真正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。只有變成權(quán)力有限的、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會才有可能恰當(dāng)?shù)芈男衅湔?dāng)職責(zé)。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能就是對市場進(jìn)行監(jiān)管，如果它去參與市場，操縱市場，就不可能有效進(jìn)行監(jiān)管。

　　證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)鄭重其事地對企業(yè)進(jìn)行審核、決定誰能夠上市，這就已經(jīng)參與了市場。遍觀各國，證券市場的樞紐乃是證券商，尤其是它們自愿組成的交易機(jī)構(gòu)——證券交易所。哪家公司能夠上市，通常都是由證券交易所自行確定標(biāo)準(zhǔn)，自行進(jìn)行程序?qū)徍说?。由此也就形成多元、多層次的證券交易體系，滿足具有不同偏好的上市公司和投資者的需求。

　　由此又能夠形成多元的證券監(jiān)管體系，證券交易所也是一個(gè)重要的監(jiān)管者。為了在競爭性市場中維持自己的地位，證券交易所必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，這是它的利益所在。只有在這一內(nèi)在監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外在監(jiān)管才可能管用。當(dāng)下中國的證券市場體制卻大大地矮化了證券交易所，使之根本無法扮演基礎(chǔ)性監(jiān)管者角色。這個(gè)時(shí)候，即便證監(jiān)會一心為公，全力監(jiān)管，也未必有效。更何況，前賢早就說過：大權(quán)在握，必致腐敗。