黃岡會(huì)計(jì)兼職網(wǎng)：從公共政策的角度看政府在社會(huì)保障中的職能

高頓網(wǎng)校友情提示，*7黃岡會(huì)計(jì)兼職網(wǎng)上公布相關(guān)從公共政策的角度看政府在社會(huì)保障中的職能等內(nèi)容總結(jié)如下：
　　摘要：社會(huì)保障是一項(xiàng)重要的公共政策。從公共政策的角度我們可以更加清楚地認(rèn)識(shí)社會(huì)保障政策中政府和市場的關(guān)系。本文認(rèn)為政府介入社會(huì)保障的范圍應(yīng)依不同的項(xiàng)目而定，并提出我國政府在社會(huì)保障體系中的職責(zé)和任務(wù)。

　　關(guān)鍵詞：公共政策　政府　市場　社會(huì)保障

　　關(guān)于公共政策的定義，學(xué)者們見解紛壇，莫衷一是。拉斯維爾（Harold D.Lasswell）和坎普蘭（Abraham Kaplan）兩位學(xué)者在他們1950年合著之《權(quán)力與社會(huì)》一書中指出：“政策乃是為某項(xiàng)目標(biāo)，價(jià)值與實(shí)踐而設(shè)計(jì)之計(jì)劃。政策過程則包括各種認(rèn)同，需求和期望之規(guī)劃、頒布及執(zhí)行。”這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了政策作為一種以特定目標(biāo)為取向的行動(dòng)計(jì)劃，以及它與一般計(jì)劃的區(qū)別。伊斯頓（David Easton）認(rèn)為，公共政策是政府對整個(gè)社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性地分配。此處的價(jià)值指社會(huì)上一般人認(rèn)為的有價(jià)值，想得到的有形或無形的東西，如權(quán)力、財(cái)富、技能、知識(shí)、安全和聲望。托馬斯·戴伊（Thomas Dye）為公共政策下了一個(gè)簡明的定義，他說，凡是政府選擇要做的或者不做的決定，即公共政策。其與伊斯頓的共同之處在于明白指出公共政策是政府制定的政策。從以上的解釋我們可以看出：社會(huì)保障政策是公共政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　1.公共政策是由政府所制訂的。政府制定的政策具有概括性及強(qiáng)制性。公共政策所牽涉到的實(shí)質(zhì)問題范圍是非常廣泛的，它包括國防、外交、教育、社會(huì)安全和社會(huì)保障等。其中社會(huì)保障政策是一項(xiàng)重要的公共政策，它是由國家強(qiáng)制執(zhí)行的，只要是符合一定條件的公民就必須參加，這點(diǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)自愿加入的原則是有明顯區(qū)別的。

　　2.公共政策涵蓋政府的活動(dòng)與不作為；政府的活動(dòng)固然構(gòu)成政策，但因其不作為對社會(huì)亦可能發(fā)生重大影響，所以政府的不作為亦不容忽視。以社會(huì)保障為例，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中，對于歷史遺留下來的“轉(zhuǎn)制成本”問題沒有采取措施給予償還，而是采取新債還舊債的方法，以致目前“新人”個(gè)人賬戶為空賬，從而引發(fā)了許多方面的問題。

　　3.公共政策主要是指政府的重要活動(dòng)，即動(dòng)員大量的人力與物力資源，并可能影響到大多數(shù)人利益的政府活動(dòng)。社會(huì)保障是關(guān)乎國運(yùn)、惠及子孫的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其舉辦是否成功，直接影響到社會(huì)安定，因此歷來是政府首當(dāng)其沖要解決的問題。

　　4.公共政策是政府有目標(biāo)取向的活動(dòng)；公共政策的目標(biāo)，在于謀求公共問題的解決。它作為國家的一項(xiàng)基本責(zé)任，是由國家或社會(huì)依法建立的，具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民生活保障與社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)。從古到今，從國內(nèi)到國外，社會(huì)保障都是國家政府不可推卸的責(zé)任。

　　5.公共政策的過程，包括引起政府對公共問題的注意、政策的規(guī)劃、合法化、執(zhí)行評估等重要階段。比方說1840年以后，在英國由于一場流行性霍亂和兩份詳細(xì)的關(guān)于健康狀況的官方報(bào)告，公共健康成為政府制定公共政策的一個(gè)目標(biāo)，1848年通過了*9部公共衛(wèi)生法案②。

　　由以上的闡述可以知道，社會(huì)保障政策和公共政策之間具有非常緊密的關(guān)系。從公共政策的角度出發(fā)研究社會(huì)保障，不僅可以解決許多在現(xiàn)實(shí)中的問題，還可以更好地理解社會(huì)保障的性質(zhì)。比方說目前爭論較多的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)誰管的問題，有人認(rèn)為應(yīng)由商業(yè)保障公司來管；有人認(rèn)為應(yīng)由勞動(dòng)保障部門來管。解決問題的關(guān)鍵在于弄清楚企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)。雖然說企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)不同于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其側(cè)重于效率，運(yùn)用市場機(jī)制來運(yùn)行，注重激勵(lì)作用，但是其屬于社會(huì)保險(xiǎn)的一部分。而社會(huì)保險(xiǎn)乃是由國家有關(guān)部門舉辦，是國家為經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的環(huán)境的一項(xiàng)公共政策。而商業(yè)保險(xiǎn)則是以企業(yè)方式運(yùn)作、追求利潤*5化的一種機(jī)制，不具有公共政策的特性，顯然，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也姓“社”名“保”。

　　從本文的開頭介紹公共政策定義時(shí)，我們便可發(fā)現(xiàn)政府在公共政策中扮演了一個(gè)相當(dāng)重要的角色。討論政府、市場及公共政策三者間的關(guān)系，不僅是行政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的需要，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要課題。正如查爾斯·林德布洛姆指出的：“撇開專橫殘暴的政府與主張自由的政府之間區(qū)別不說，一個(gè)政府與另一個(gè)的政府的*5不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度。無論是亞當(dāng)·斯密還是卡爾·馬克思都懂得這一點(diǎn)，所以政府與市場的關(guān)系既是政治學(xué)又是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題。”

　　（一）公共政策的主體：政府——社會(huì)保障政策的制定者和執(zhí)行者

　　政府作為一個(gè)特殊的活動(dòng)主體，其所頒布的法令、制定的政策具有強(qiáng)制性，而公共政策的公共性特征決定了其價(jià)值取向是一種公共利益。也就是說，主要是為謀求大多數(shù)人的利益而制定的，那么，就不可避免地?fù)p害部分人的利益，只有由政府制定并加以實(shí)施，才可能保證公共政策的順利進(jìn)行；從另一個(gè)角度來說，市場并非萬能的，其在保證效率的同時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生經(jīng)常的無數(shù)的缺陷，那么為彌補(bǔ)市場之缺陷，或糾正市場失靈，就需要政府制定必要的公共政策，這就是公共政策形成的邏輯起點(diǎn)。

　　政府參與社會(huì)保障政策的制定和執(zhí)行，這無論是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家都是無一例外的。其原因是：首先，雖然個(gè)人也可以通過儲(chǔ)蓄或投資為其養(yǎng)老作準(zhǔn)備，但由于個(gè)人的短視效應(yīng)，其在年輕時(shí)不會(huì)儲(chǔ)存足夠的錢供其養(yǎng)老之用。何況，老年人的收入保障是一個(gè)長久的計(jì)劃，許多人缺乏如未來的健康狀況、生活費(fèi)用、終身的收入能力、其他可供選擇的投資項(xiàng)目及保險(xiǎn)計(jì)劃的安全性和收益性等必要的信息以保證其養(yǎng)老。進(jìn)一步來說，即使個(gè)體在年輕時(shí)儲(chǔ)蓄，他們可能也難以找到收益穩(wěn)定的投資工具，尤其在發(fā)展中國家，人們常常因?yàn)橥顿Y回報(bào)率低于預(yù)期而不能保證收益；其次，由于養(yǎng)老金認(rèn)繳費(fèi)到開始支付的時(shí)間的間隔通常需要20～30年。因此若由商業(yè)保險(xiǎn)公司來經(jīng)營，許多人會(huì)對商業(yè)保險(xiǎn)如此長期的承諾表示懷疑，特別是遇到難以預(yù)測的高通脹的時(shí)候；再次，一些低收入或無收入的人群，他們的養(yǎng)老問題無法通過商業(yè)保險(xiǎn)來解決，而只有尋求政府的資助?；谝陨显?，社會(huì)保障政策必須由政府作為其制定和執(zhí)行的主體，而且，伴隨著老齡化問題的日益嚴(yán)重，政府的參與也日漸重要了。

　?。ǘ┱槿肷鐣?huì)保障的范圍與程度

　　1.政府介入社會(huì)保障的范圍和程度應(yīng)視不同的社會(huì)保障的項(xiàng)目而定。

　　一般來說，社會(huì)保障包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三大板塊。其中就社會(huì)救助來說，它是指對貧困人口與不幸者組成的社會(huì)脆弱群體無償提供物質(zhì)援助的一種社會(huì)保障制度?？梢赃@么說，風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在及其引發(fā)的補(bǔ)償?shù)男枨笫巧鐣?huì)保障產(chǎn)生的最基本的動(dòng)因。國家對一國公民提供社會(huì)救助，這不僅是人道主義的要求，更是法律賦予國家和社會(huì)的一項(xiàng)基本職責(zé)。這部分保障責(zé)任是國家政府責(zé)無旁貸的，即使一些慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體會(huì)提供一些幫助，但這只能是對政府職能的一種補(bǔ)充，而不可能成為主體。政府應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中保證這部分責(zé)任的執(zhí)行。

　　社會(huì)保險(xiǎn)是指以勞動(dòng)者為保障對象，以勞動(dòng)者的年老、疾病、傷殘、死亡、失業(yè)等特殊事件為保障內(nèi)容的一種社會(huì)保障制度。政府在這一板塊的介入范圍各國的實(shí)踐都不一樣。歐洲國家如德國，實(shí)行的是財(cái)政性社會(huì)保險(xiǎn)制，社會(huì)保險(xiǎn)政策是由政府協(xié)同企業(yè)和雇員代表通過談判和磋商修訂。政府的主要職能是進(jìn)行有關(guān)社會(huì)保障立法，強(qiáng)制企業(yè)和個(gè)人按比例交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對特殊的項(xiàng)目給予撥款補(bǔ)助。法國社會(huì)保險(xiǎn)則是將第二次世界大戰(zhàn)前的行業(yè)保險(xiǎn)聚攏而成，各行業(yè)保險(xiǎn)可以根據(jù)各自的原則和情況決定社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)和給付，只有在行業(yè)保險(xiǎn)入不敷出時(shí)政府才通過統(tǒng)一的稅收加以補(bǔ)貼，政府扮演了一個(gè)被動(dòng)的“最后付款人”的角色。英國和瑞典受庇古的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》和貝弗里奇的《貝弗里奇報(bào)告》的影響建立了全民福利國家，享受基本保障的條件不是以所繳稅的多寡來確定，而是以是否取得居民身份來確定，其社會(huì)保障水平在世界上是*6的（表1可以說明這點(diǎn)，瑞典的資料缺）。若將兩國享受的公共基本養(yǎng)老金和公共附加養(yǎng)老金加起來的話，退休者的公共養(yǎng)老金的替代率可高達(dá)80％左右，社會(huì)保障的享受者無需有額外的儲(chǔ)蓄便可以安度晚年。兩國的共同的特點(diǎn)在于政府在社會(huì)保障中介入的范圍是最廣、程度是*6的，在決定稅收的數(shù)額和保障水平方面具有較大的權(quán)力，政府行使了立法、資金提供到管理等職能。但這種政府無所不包、無所不保的社會(huì)保障實(shí)踐在人口老齡化、經(jīng)濟(jì)增長速度放慢的今天，已釀造了全面的福利危機(jī)，這不得不讓人深思。

　　受卡爾文教徒思想的影響，美國人向來強(qiáng)調(diào)自力更生。這在社會(huì)保障的實(shí)踐中表現(xiàn)得很明顯，美國的老年養(yǎng)老遺屬殘障保險(xiǎn)（OASDI）制度與其他經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家相比，其特點(diǎn)是低稅收率、低保障水平，稅率約比OECD國家低4個(gè)百分點(diǎn)，退休金的替代率也低于其他發(fā)達(dá)國家，這一特點(diǎn)與美國實(shí)行小政府的傳統(tǒng)觀念相符。在政府不愿意直接干涉的附加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等領(lǐng)域里，美國政府制定了財(cái)政免稅政策，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人通過市場為老年生活積累資金。而且美國發(fā)達(dá)的房地產(chǎn)、股票市場以及成熟的基金管理和監(jiān)管體系為養(yǎng)老金的投資提供了必要的條件，在這種情況下美國OASDI運(yùn)行相當(dāng)有效，而且以各公司為單位的養(yǎng)老金計(jì)劃非但沒有被取代，反而得到快速的發(fā)展，這種養(yǎng)老金有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理，政府只通過政策和法律進(jìn)行規(guī)范，不承擔(dān)任何義務(wù)。從幾十年的實(shí)踐可以證明，美國的養(yǎng)老金資產(chǎn)對美國經(jīng)濟(jì)有著不可替代的作用。

　　從歐洲和美國的社會(huì)保障實(shí)踐來看，政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的介入程度和范圍有很大差別，對此我們且不評論其好壞，但可總結(jié)出政府在社會(huì)保險(xiǎn)中共同擔(dān)負(fù)的職責(zé)。首先是政府財(cái)政是社會(huì)保險(xiǎn)的后盾，社會(huì)保險(xiǎn)若出現(xiàn)入不敷出的情況，最終仍由政府負(fù)責(zé)。重視這一點(diǎn)對于認(rèn)識(shí)我國政府必須明明白白的擔(dān)負(fù)起養(yǎng)老保險(xiǎn)中的轉(zhuǎn)制成本是大有稗益的。其次是政府要實(shí)施監(jiān)督職能即制定相應(yīng)的法律規(guī)范及其標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)的主管部門和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦部門的行為，同時(shí)確實(shí)保護(hù)投保人的切身利益。

　　社會(huì)福利是指國家和社會(huì)為改善并不斷提高社會(huì)成員物質(zhì)文化生活水平而采取的各種具有經(jīng)濟(jì)福利色彩的社會(huì)政策的總稱，其重點(diǎn)在于改善和提高成員的生活質(zhì)量?，F(xiàn)代的社會(huì)福利，不再是局部的、有限的慈善行為，而是一項(xiàng)面向全體社會(huì)成員的社會(huì)政策；社會(huì)福利組織與實(shí)施不再單純是民間互助行為，而是政府直接干預(yù)和承擔(dān)責(zé)任；社會(huì)福利的內(nèi)容不再僅僅是滿足社會(huì)成員因生存而需要的單純的物質(zhì)生活保障，而是增加了精神生活和個(gè)人全面發(fā)展的內(nèi)容。由于福利覆蓋面之廣，涉及全體社會(huì)成員，因此其提供者主要是政府。從中國傳統(tǒng)的社會(huì)福利的發(fā)展可以看到，政府提供與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的福利制度，各企業(yè)或單位均追求“小而全”、“大而全”為職工提供全面的福利性保障，包括住房、醫(yī)療、食堂、托幼、教育、文娛活動(dòng)等。這種全包型的福利制度，使工資與福利混淆不清，不利于人才在地區(qū)、行業(yè)之間的流動(dòng)，而且受到身份限制，是一種不公平的福利制度，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，使福利方面供需矛盾十分突出。目前政府已意識(shí)到傳統(tǒng)福利的弊病，正逐步將一些福利設(shè)施市場化，在財(cái)力可行的前提下，逐步提高社會(huì)福利水平。

　　從以上的分析我們可以知道，在社會(huì)救助領(lǐng)域，政府應(yīng)該全面予以介入以保障公民基本的生存權(quán)利。在社會(huì)福利領(lǐng)域，只有在政府財(cái)政承受能力達(dá)到一定程度時(shí)，才能考慮適當(dāng)?shù)靥峁┫鄳?yīng)的福利水平。因?yàn)楦＠膭傂?，若已全面地?shí)施高水平的福利，要將其水平降低是困難的。北歐的福利改革的教訓(xùn)已深深地證明了這點(diǎn)，中國不能重蹈覆轍。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域。政府應(yīng)在多大的程度上予以介入呢？這是一個(gè)很值得探討的問題。

　　2. 現(xiàn)階段中國社會(huì)保障體系中政府的職能與任務(wù)。

　?。?）政府的首要目標(biāo)是確?；A(chǔ)性的社會(huì)保障制度如三條保障線。政府對基礎(chǔ)保障需求的承諾體現(xiàn)了政府作為社會(huì)組織的優(yōu)點(diǎn)，為社會(huì)成員提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，保證每個(gè)成員都可以有一份基本的、平等的生活資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，但由于我國屬于發(fā)展中國家，人口眾多，人均收入水平低，二元經(jīng)濟(jì)特征明顯，金融市場發(fā)展不健全，這意味著現(xiàn)階段政府不可能建立高水平的社會(huì)保障，而只能為國民提供基本保障水平，這是改革中所要重點(diǎn)把握的，三條保障線是這一目標(biāo)的具體化，其重點(diǎn)是顯而易見的。由于國有企業(yè)改革，下崗職工日增，城市出現(xiàn)較大的貧困群體，離退休人員養(yǎng)老金籌措困難，政府若能將這些問題處理好將有利國家的長治久安。近年來社會(huì)保障改革中最低生活保障制度得到了改善。1999年9月出臺(tái)了《城市居民最低生活保障條例》，并于10月1日正式實(shí)施。它明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)卣@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。”這一法規(guī)從條文上確保了城市居民獲得基礎(chǔ)性社會(huì)保障的權(quán)利，然而在實(shí)施中卻不盡人意，如貧困標(biāo)準(zhǔn)的簡單化。木論貧困家庭的規(guī)模和種類如何不同，均按一個(gè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在制度設(shè)計(jì)中沒有研究貧困的不同類型，沒有照顧到人們的不同需要而導(dǎo)致在制度操作時(shí)許多問題難以解決。另外，中央、省、市、區(qū)各級財(cái)政如何擔(dān)負(fù)最低生活保障制度的資金比例也是一個(gè)有爭議的問題。因此，政府在最低生活保障制度的設(shè)計(jì)上要注意具體細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)，如確定各省間不同的標(biāo)準(zhǔn)，各類人群不同的標(biāo)準(zhǔn)等，這樣不僅能夠保證公平，還能節(jié)省開支。

　?。?）政府的重要任務(wù)是建立一個(gè)完整的社會(huì)保障體系。近年來人們強(qiáng)調(diào)得更多的是城鎮(zhèn)的社會(huì)保障改革，農(nóng)村的社會(huì)保障改革相對而言就緩慢得多。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，我們作個(gè)比較，中華人民共和國成立以來，有關(guān)城鎮(zhèn)干部職工頒布實(shí)施了數(shù)十個(gè)政策法規(guī)，而對于農(nóng)民的政策法規(guī)卻僅有1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1978年的《農(nóng)村人民公社工作條例》（試行草案），1992年的《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（試行）和1994年的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等，而且這些規(guī)定大多沒有規(guī)定具體實(shí)施細(xì)則，各地各有做法，極不統(tǒng)一，這對農(nóng)村人口占總?cè)丝?1％的中國來說是極不相稱的。可以這么說，目前中國的社會(huì)保障制度是不完整的，對農(nóng)民是不公平的。因此政府要在社會(huì)保障領(lǐng)域中體現(xiàn)公平就必須在農(nóng)村中多下工夫。有人會(huì)以我國經(jīng)濟(jì)資源有限為農(nóng)村社會(huì)保障改革滯后推托，其實(shí)經(jīng)濟(jì)資源有限在任何一個(gè)國家都存在，尤其在人口迅速增長的今天，問題的關(guān)鍵在于如何分配這一資源。過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)資源對社會(huì)保障制度的影響會(huì)轉(zhuǎn)移我們現(xiàn)有社會(huì)資源分配與再分配的注意力，并且妨礙我們建立一套公平的、規(guī)范的、有各種不同社會(huì)階層利益代表參與的政治運(yùn)作程序來實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。也有人會(huì)認(rèn)為土地是農(nóng)民的一個(gè)*4的保障，那么，如果說在1978年農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，農(nóng)民還可以通過社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度而獲得集體保障，其中還包括效果頗為有效的“合作醫(yī)療”，那么，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原有的以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)瓦解，農(nóng)民又陷入了單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地。雖然說，這兩個(gè)階段有一個(gè)本質(zhì)的區(qū)別是農(nóng)民擁有了國家給予的土地使用權(quán)而獲得了土地保障，但是市場經(jīng)濟(jì)在帶給農(nóng)民收益的同時(shí)，也使農(nóng)民的生活風(fēng)險(xiǎn)越來越高，日常出現(xiàn)了土地“虛化”的現(xiàn)象，而且由于集體化制度解體并不徹底，土地使用權(quán)雖然歸個(gè)人所有，但其所有權(quán)仍由集體繼續(xù)持有，一種制度安排使土地的使用權(quán)帶有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，并減少了農(nóng)村中具有合理回報(bào)率的投資途徑。其后果是，農(nóng)民的儲(chǔ)蓄和投資得不到適當(dāng)回報(bào)，因此，我們不能單純地以“土地保障”作為理由，而將農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老問題拋在腦后。政府在社會(huì)保障制度中要主持公平，就應(yīng)該從“城市優(yōu)先，工業(yè)優(yōu)先”的非平衡發(fā)展戰(zhàn)略逐漸轉(zhuǎn)變過來，消除在社會(huì)保障中按照干部—全民—集體—個(gè)體—農(nóng)民的順序遞減的趨勢。只有廣大農(nóng)民得到了保障，我們才有權(quán)力談公平。政府應(yīng)該確實(shí)地看到農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的迫切性，為我國建立一完整的社會(huì)保障體系而努力。

　?。?）“小政府，大市場”要依據(jù)不同的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而定。舉例來說，從企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金營運(yùn)來看，可供政府使用的管理手段十分有限，無非是稅收優(yōu)惠、立法保障、財(cái)政和法律手段。然而由于企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)發(fā)展變化很快，所以政府必須積極了解其發(fā)展動(dòng)向，這樣才能使有關(guān)的立法和政策適應(yīng)發(fā)展的需要。政府應(yīng)注意培育市場，凡是與效率有關(guān)的應(yīng)交給市場去運(yùn)作，正如路德維希·艾哈德所說“爭取和保障各項(xiàng)福利的最有成效的手段就是競爭。僅僅依靠競爭，就可以讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展使每個(gè)人尤其是作為消費(fèi)者的人受益，而且可以讓并非直接由于生產(chǎn)力提高而出現(xiàn)的所有優(yōu)勢都得到發(fā)揮。”政府主要起到一個(gè)主持公平的作用。但市場提供的服務(wù)是不能完全替代政府提供的服務(wù)的，這在醫(yī)療保險(xiǎn)市場體現(xiàn)得很明顯，筆者不主張?jiān)谶@個(gè)市場上引入過多的市場機(jī)制，因?yàn)獒t(yī)療市場是特殊的信息不對稱的市場，而且關(guān)系到全體國民的身體健康，政府應(yīng)體現(xiàn)更多的關(guān)愛精神。英國在社會(huì)保障改革中，本想減低勞動(dòng)成本，但結(jié)果適得其反。原因在于雇主需要支付額外的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)，而私營醫(yī)療保險(xiǎn)比公共醫(yī)療保險(xiǎn)昂貴得多，還有大量的雇主承擔(dān)不起這些福利負(fù)擔(dān)，結(jié)果造成了一部分沒有職業(yè)保障的人生活水平下降，社會(huì)出現(xiàn)了分化；美國的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)盡周折，雖然克林頓政府執(zhí)政當(dāng)年就信誓旦旦地要將醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行大幅度改革，但其國民的平均壽命卻低于其他的發(fā)達(dá)國家，原因也在于過多地引入市場機(jī)制，過分地依賴商業(yè)保險(xiǎn)。因此，即使目前國際上的社會(huì)保障改革很強(qiáng)調(diào)市場的作用，但也應(yīng)視不同的項(xiàng)目來定，這也是我國社會(huì)保障改革應(yīng)注意的問題。

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者詹姆斯·E·米德的論述作為本文的結(jié)論最恰當(dāng)不過了：“對于一個(gè)美好的社會(huì)，我們需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、倫理學(xué)和政治學(xué)的結(jié)合：首先，從經(jīng)濟(jì)上看，在市場上是亞當(dāng)·斯密的自私自利；其次，需要從倫理上研究公平，以指導(dǎo)居民在不同的政府政策之間形成偏好；第三，需要一些普遍的政治規(guī)則，根據(jù)這些規(guī)則，從上述政策的相互矛盾的看法中，投票做出選擇。”

 　　　　

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