地方債怎么管？財(cái)政部終于給出了一份完整版的方案。
1月11日，財(cái)政部網(wǎng)站公布《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)，明確對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，并提出建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和妥善處理存量債務(wù)。地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，我們國家地方政府債務(wù)的主要問題是軟預(yù)算約束，缺乏嚴(yán)格的總量控制，地方的自主裁量權(quán)有多大，債務(wù)怎么劃分，都沒有嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律，限額管理就是為了解決軟預(yù)算約束問題而量身定制的方法。
硬約束加強(qiáng)地方債限額管理
《意見》稱，對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。
財(cái)政部財(cái)科所原所長賈康告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，地方債問題要標(biāo)本兼治，治本為上，防控地方債風(fēng)險(xiǎn)不能讓“潛規(guī)則”替代“明規(guī)則”，要著力抓制度建設(shè)，理順財(cái)政體制關(guān)系。
“我們會及時(shí)制止一些市縣違法違規(guī)對企業(yè)舉債提供擔(dān)保承諾的行為，及時(shí)整改并向社會公開。”財(cái)政部部長樓繼偉說，現(xiàn)在一些銀行要求地方政府給予擔(dān)?；蛘邔?shí)質(zhì)性的承諾，我們都堅(jiān)決頂住，不允許。
在管理和償還環(huán)節(jié)，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，當(dāng)赤字不能減少時(shí)可采取借新還舊的辦法。
專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，通過對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還；政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，如收儲土地未能按計(jì)劃出讓的，可先通過借新還舊周轉(zhuǎn)，收入實(shí)現(xiàn)后即予歸還。
地方到底有多少債務(wù)余額？樓繼偉2015年底解釋說，在2013年上半年審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)之上，又一次在全國進(jìn)行了自查和抽查。最后，確定地方政府債務(wù)余額截至2014年底是15.4萬億元，2015年地方政府債務(wù)限額是16萬億元，債務(wù)率為86%，低于100%的警戒線。他還表示，總體上是風(fēng)險(xiǎn)可控的，確實(shí)存在一些地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，償還能力下降，個(gè)別地區(qū)存在發(fā)生局部風(fēng)險(xiǎn)的可能性。有一些地區(qū)仍舊違法違規(guī)舉債、變相舉債，或者為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾。
按照《意見》，未來地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會批準(zhǔn)。年度預(yù)算執(zhí)行中，如出現(xiàn)下列特殊情況需要調(diào)整地方政府債務(wù)新增限額，由國務(wù)院提請全國人大常委會審批：當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力大、需要實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)年新增債務(wù)限額；當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)、需要實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策或適度從緊財(cái)政政策時(shí)，適當(dāng)削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或在上年債務(wù)限額基礎(chǔ)上合理調(diào)減限額。
在具體落實(shí)上，根據(jù)《意見》，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方債風(fēng)險(xiǎn)防控負(fù)總責(zé)。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的地方各級政府要制訂中長期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃和應(yīng)急處置預(yù)案，在嚴(yán)格控制債務(wù)增量的同時(shí)，通過控制項(xiàng)目規(guī)模、減少支出、處置資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
《意見》還要求健全債務(wù)監(jiān)督和考核機(jī)制，要將政府債務(wù)管理作為“硬指標(biāo)”納入政績考核，地方政府主要負(fù)責(zé)人要作為*9責(zé)任人，切實(shí)抓好本級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控等各項(xiàng)工作。
緩風(fēng)險(xiǎn)三年左右完成債務(wù)置換
此次《意見》的一大塊內(nèi)容就是妥善處理存量債務(wù)。2015年，我國啟動(dòng)地方政府債務(wù)置換計(jì)劃，“2015年到期債務(wù)規(guī)模是3.2萬億元，今年確定的置換額度就是3.2萬億元，全覆蓋了。”樓繼偉說。
賈康說，債務(wù)置換是地方政府隱性負(fù)債陽光化與融資期限和成本的優(yōu)化，當(dāng)大部分地方政府債務(wù)都可以通過公開發(fā)行債券的方式置換之后，地方政府就不會為了還款而接受更高的融資成本，從而有利于降低市場實(shí)際利率水平。
樓繼偉介紹說，債務(wù)成本由置換前的10%左右下降到3.5%，預(yù)計(jì)每年為地方節(jié)約利息支出2000億元。在目前土地收入減少的情況下發(fā)行置換債取得的資金，能夠抵頂減收，可以使地方騰出一些資金用于重點(diǎn)建設(shè)。
財(cái)政部明確，地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
“發(fā)行置換債券，目的是避免債務(wù)違約。”王雍君說，總體來講，地方政府的償債高峰期是從2012年到2018年。三年左右，和2018年這個(gè)高峰期的最后一年比較吻合。如果這個(gè)高峰期過了，借新債還舊債就沒有這么多必要了。
既有存量債務(wù)又有新增債務(wù)限額，如何平衡？按照樓繼偉的解釋，原則上來說，置換債的比重高，也就是說存量風(fēng)險(xiǎn)大的地區(qū)，新給的債務(wù)規(guī)模就少，不要再發(fā)那么多新債了，逐步地緩釋風(fēng)險(xiǎn)。“另外，也要督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)制定中長期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃，逐步通過控制項(xiàng)目的規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金，消化存量債務(wù)。”樓繼偉說。
關(guān)于地方融資平臺，轉(zhuǎn)型是必由之路。財(cái)政部將取消融資平臺公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。
“其實(shí)在2015年，地方融資平臺公司的融資職能就開始與政府剝離。”王雍君說，它們新產(chǎn)生的債務(wù)，在性質(zhì)上將屬于公司債，這些公司要跟政府劃清界限，尋求市場化。