中國稅務(wù)報：保障中國公民海外正當權(quán)益 稅收為領(lǐng)事保護埋單
7月，利比亞再次燃起戰(zhàn)火，中國大使館呼吁、協(xié)助國民盡快撤離；月底，一名中國留學(xué)生在美國南加州遇害，當?shù)厥诡I(lǐng)館立即著手安排后續(xù)事宜……今年以來，中國公民海外領(lǐng)事保護事件屢屢發(fā)生。小到補辦證件、聯(lián)系親友，大到解救人質(zhì)、撤回僑民，都需要領(lǐng)事保護為公民在海外撐開一把安全傘，而這背后，更需要財政支出為領(lǐng)事保護事業(yè)提供強大后盾。反過來，日益提升的領(lǐng)事保護訴求，也正要求相關(guān)投入持續(xù)增加。
財政支出保障海外利益
出國在外，如果遇到麻煩甚至危險，去找當?shù)厥诡I(lǐng)館，是不少人的*9反應(yīng)。
今年以來，在境外遇上麻煩事的中國公民不在少數(shù)。
7月，燃起戰(zhàn)火的利比亞，中國公民開始撤離；6月，伊拉克中國公司員工撤離；5月，越南河靜省反華暴力事件中受沖擊的3860名中國企業(yè)員工被安全接回；3月，載有154名中國公民的馬航MH370航班失聯(lián)……
時間再往前推，2013年韓亞航空空難，2011年湄公河中國船員遇襲、日本大地震、利比亞3萬多僑民大撤離……
這是一串政府營救史，也是一筆財政支出賬。在發(fā)生危險的時刻，制度、人員和資金保障缺一不可。從這個角度說，作為財政支出的重要組成部分，外交支出是領(lǐng)事保護的重要支撐，更是公民在海外最扎實的依靠。
外交部領(lǐng)事司司長黃屏透露，這幾年，中國公民在海外每年遭遇到的大大小小的案件，多達3萬余起。而在10年前，這個數(shù)字只有不到100起。公民出境，保障尊嚴不被侵害、保證人身財產(chǎn)安全，這些最基本的需求便是領(lǐng)事保護的內(nèi)容。
在財政部公布的數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，從2010年至今，外交支出每年增長20億元——30億元，從2010年的269.22億元增長到2014年的376.81億元（預(yù)算），增長了近40%。
而具體到每起領(lǐng)事保護的花費，曾有過3年駐外大使館工作經(jīng)驗的外交學(xué)院教授夏莉萍接受采訪時表示“不是很清楚”，記者致電中國領(lǐng)事保護中心時也未獲得明確答復(fù)，一位不愿透露姓名的前駐馬爾代夫外交官則表示沒有明確的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。
“不過據(jù)在駐外使領(lǐng)館工作的朋友介紹，使館有一筆領(lǐng)事保護經(jīng)費。”夏莉萍透露。夏莉萍于2000年——2002年在中國駐以色列大使館領(lǐng)事部工作，從事過護照、簽證、領(lǐng)事保護等各項領(lǐng)事業(yè)務(wù)。
相比尋找失物等小事，撤回僑民、解救人質(zhì)等領(lǐng)事保護事件所需要的資金保障，就不是一筆小賬了。據(jù)法國《費加羅報》今年4月7日報道，截至4月初，馬航MH370航班的搜尋費用已超過5000萬美元（約合人民幣3.1億元），而中國在搜尋方面的投入約占搜尋總費用的一半。近年頻發(fā)的大規(guī)模撤僑事件中，國際上如日本等國曾在撤僑時向個人收取費用，而中國在歷次撤僑行動中，都沒有收取費用。
在保障出境公民人身與財產(chǎn)安全方面，財政投入給予了充分而厚重的保障。
海外利益訴求快速增長
與外交支出逐步增長相適應(yīng)的背景，是中國公民、企業(yè)在世界各地身影的增多。一方面，中國國際地位不斷提升，保障每位出境公民的基本利益也應(yīng)當是“大國外交”的應(yīng)有之義。
另一方面，國人走出去步伐正在不斷加快。去哪總能碰見中國人，正成為不少人出境的共同感受。據(jù)國家旅游局消息，2013年中國公民出境總?cè)藬?shù)為9819萬人次，創(chuàng)下歷史新高，并已連續(xù)4年每年以超過1000萬人次的速度增長。預(yù)計2014年中國公民出境人次為1.1億人次，將首次突破1億人次。除了短期出境外，還有數(shù)量可觀的中國公民長期停留海外，學(xué)習(xí)、經(jīng)商、工作或定居。
教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年中國出國留學(xué)人數(shù)為41.39萬人。伴隨數(shù)字增長同時出現(xiàn)的另一個明顯趨勢，是出國留學(xué)生的低齡化。在中學(xué)階段選擇出國留學(xué)的比例逐步提高，這些尚未成年的孩子生活在異國他鄉(xiāng)，需要領(lǐng)事保護的概率也隨之上升。
與此同時，隨著“走出去”戰(zhàn)略的逐步實施，目前在海外的中國企業(yè)已經(jīng)有2萬多家，他們同樣是領(lǐng)事保護的對象。中國海洋石油總公司（以下簡稱中海油）就是其中的一家。
中海油稅務(wù)處處長李楠在接受采訪時表示，截至2013年，中海油海外業(yè)務(wù)已遍及40多個國家和地區(qū)，海外資產(chǎn)比重達到40%，海外收入比重達到30%。
“未來，進一步‘走出去’已經(jīng)成為公司的重要發(fā)展戰(zhàn)略。在這個背景下，我們與眾多國家的使領(lǐng)館接觸便是常有的事情。”李楠表示，中海油每到一個國家投資，都會到中國駐當?shù)氐氖诡I(lǐng)館報到，并在遇到困難的時候?qū)で笏麄兊膸椭＠铋蔡寡?，長期以來，中海油開展海外業(yè)務(wù)時都受到了當?shù)卣褪诡I(lǐng)館的重視，在遇到糾紛時及時獲得了使領(lǐng)館的幫助。
領(lǐng)事保護服務(wù)急速跟進
國人不斷“走出去”，客觀上提高了領(lǐng)事保護案件的數(shù)量，也在無形中對外交工作提出了新要求。在財政投入的保障下，近年來領(lǐng)事保護與服務(wù)也有了新的改變。
這兩年有出國經(jīng)歷的人大多都有這樣的記憶：當飛機降落在異國機場，走出艙門，打開手機，界面顯示的信號是不熟悉的英文，但收到的*9條短信卻是漢字：信息內(nèi)容是提醒在國外的注意事項與當?shù)卮笫桂^、領(lǐng)事館的聯(lián)系方式。
“每次出國一下飛機，都先收到這個問候，感覺心里挺踏實的。”每年都會出國兩三次的小張說道。從2011年9月起，中國公民出境，都能收到來自中國外交部領(lǐng)事保護中心的短信提醒。截至目前，已經(jīng)有超過1.5億人次的中國公民在近200個國家和地區(qū)享受到這項免費服務(wù)。2012年，外交部還與工業(yè)和信息化部合作，將短信的容量從70個字符增加到140個字符，增加了公民文明出行的提醒內(nèi)容。
小張每次都會把這條信息一直保留至回國，“里面的聯(lián)系方式很重要，萬一有需要呢，在國外只能靠他們了！”
小張所說的“他們”，就是領(lǐng)事館的工作人員，這是一支一直默默保護出境公民的隊伍。王文清加入這個隊伍時間并不長，到駐悉尼總領(lǐng)事館從事領(lǐng)事保護工作才1年多，他這樣總結(jié)自己的工作：是知心人，更是危難時刻的救急人。
王文清回憶，有一天早上一開門，就闖進來一位蓬頭垢面、拉著拉桿箱的男士。原來，這名男士前一天晚上趕飛機時才發(fā)現(xiàn)護照丟了，不僅如此，錢財同時被盜。沒錢住旅店的他只能在機場待了一晚。男士著急地請求王文清幫他想想辦法。一邊去向領(lǐng)導(dǎo)匯報了此事，王文清一邊安頓他坐下，遞上一瓶水，一袋面包。“他手中捧的是祖國沉甸甸的寬慰！”王文清笑稱。經(jīng)過與國內(nèi)相關(guān)部門的緊急聯(lián)系與協(xié)調(diào)，中午下班前，一本深藍色的旅行證放在了他的手中，“這個一米八的爺們竟然一時無語，只是一個勁地握著我的手搖。”王文清至今仍記得當時的場景。
駐悉尼總領(lǐng)事館有6個服務(wù)窗口，其中一個是值班領(lǐng)事。王文清每天接待的各界人士，少則幾十，多則上百。“值班領(lǐng)事是總領(lǐng)館每天與外界接觸最多的人，也是簽字最多的人。”每年，萬余份申請上都留下了領(lǐng)事官員的簽名。
像這樣的領(lǐng)事館，每年都在增加。記者從外交部獲悉，截至2013年12月31日，中國在外國設(shè)立領(lǐng)事機構(gòu)數(shù)量達96個，2013年就增加了5個。包括這96個領(lǐng)事機構(gòu)在內(nèi)，中國目前有260多個駐外使領(lǐng)館，他們都是實施領(lǐng)事保護的主體。
2007年8月，外交部成立領(lǐng)事保護中心，專門解決在境外保護公民安全和權(quán)益的問題；2011年中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)開通，平均一兩天，網(wǎng)站都會更新提醒，僅2014年6月，就更新了27條提醒，內(nèi)容包括災(zāi)害預(yù)防、戰(zhàn)爭提醒等。
除了提醒，在境外遇困時，領(lǐng)事官員可以為你做什么？
翻開外交部2011年發(fā)布的《中國領(lǐng)事保護和協(xié)助指南》可以發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)事官員可以為你做的有9項內(nèi)容，包括推薦律師、翻譯和醫(yī)生，幫助訴訟或?qū)で筢t(yī)療救助，協(xié)助聯(lián)系國內(nèi)家屬、尋找國外失聯(lián)家屬，解決危急生計問題，為遺失證件的公民簽發(fā)證件等。
外交部部長王毅在今年初透露，外交部將在年內(nèi)建成領(lǐng)事保護與服務(wù)全球應(yīng)急呼叫中心，這是一個被稱為“海外110”的24小時的電話熱線。“今后，同胞不管走到世界哪個角落，一旦遇到危難，就能在*9時間與祖國取得聯(lián)系，聽到來自祖國的聲音。”
這種種進步，都離不開財政支出的保障。
呼喚外交支出科學(xué)充分
擁有與中國國際地位相匹配的境外感受，成為越來越多境外公民與企業(yè)的訴求，對正在發(fā)展的領(lǐng)事保護與服務(wù)，他們也有著更細致的期待。
“我覺得使領(lǐng)館還有很多工作可以做。”李楠舉例表示，搜集投資目的國基礎(chǔ)信息的工作就非常需要得到使領(lǐng)館的幫助。
“目前，由于信息、資訊比較發(fā)達，我們可以比較方便地了解國外的基本稅收政策。但有關(guān)當?shù)氐奈幕h(huán)境、稅收執(zhí)法環(huán)境、商務(wù)環(huán)境、法律環(huán)境等，我們就缺乏一些具體的了解，從而給實際工作帶來了一些阻力。因此，我們特別希望我國各駐外使領(lǐng)館能夠配備專職人員從事與中國企業(yè)‘走出去’相關(guān)信息的搜集及整理工作。”
面對不斷更新的訴求、不斷攀升的領(lǐng)事保護申請數(shù)，更多的外交支出成為必備的準備工作。
“資金不足，人員有限”，不少業(yè)內(nèi)人士對領(lǐng)事保護的現(xiàn)狀，都給出了這樣的概括。北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長王逸舟曾羅列一組數(shù)據(jù)來說明這個問題：美國一個領(lǐng)事官員服務(wù)對象是6000人，而中國高達18萬。中國的領(lǐng)事官員和服務(wù)對象的比率是美國的30倍、日本的15倍。美國從伊拉克撤兵時，留在伊拉克境內(nèi)的還有1.2萬外交工作人員及雇員，而中國只有8人。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在外交支出預(yù)算中，并沒有對領(lǐng)事保護與服務(wù)等各單項一一列出，這一筆支出并沒有明確的數(shù)字記載——這意味著，更細致科學(xué)的預(yù)算正成為新的需求。
“的確需要加大外交預(yù)算的投入。當然，這要和國家整體發(fā)展水平相匹配。但是，外交預(yù)算至少應(yīng)和其他領(lǐng)域的支出同步?，F(xiàn)在，這種同步增長的趨勢并不明顯。”中國外交協(xié)會副會長、原中國駐烏拉圭以及委內(nèi)瑞拉大使王珍表示。
近5年來，盡管每年外交支出的絕對數(shù)額在不斷增長，但其占全國公共財政支出的比例卻并非如此。數(shù)據(jù)顯示，中國的外交預(yù)算占全國公共財政支出比例從2007年以來一直呈下降趨勢。2007年，外交支出決算金額為215.28億元，占當年全國財政支出約0.4%。2014年，外交支出預(yù)算有所增長，為376.83億元，但占全國財政支出的比例下降到了約0.25%。
“不僅僅是領(lǐng)事保護與服務(wù)的直接投資，還包括后方，比如說人才培訓(xùn)之類的，也需要資金保障。”前駐菲律賓大使館工作人員小唐說道。
但值得注意的是，夏莉萍提醒，增加財政投入并非提高領(lǐng)事保護質(zhì)量的*10出路。“我不認為領(lǐng)事保護應(yīng)該完全靠財政投入。像2011年利比亞大撤離那樣的政府大規(guī)模投入的方式是不可持續(xù)的。”
由于境外的政治、軍事、社會環(huán)境均具有不確定性，夏莉萍建議，依賴商業(yè)途徑可能是解決領(lǐng)事保護經(jīng)費問題更持久的辦法。具體來說，就是通過購買商業(yè)保險，健全我國涉及海外公民和企業(yè)安全的保險機制，鼓勵公民和企業(yè)在走出國門之前購買相應(yīng)的保險。“另外，英國的模式值得借鑒。英國政府在頒發(fā)護照時對每本護照收取一小筆額外的費用，用以處理一些海外公民遇到的緊急事件。這也相當于保險。”
可以肯定的是，增加支出，或者購買保險，目的都是相同的，正如國務(wù)院總理李克強在出訪安哥拉時所說，大家平安是*5心愿。
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