2016注冊會計(jì)師考試改革

　　由中國會計(jì)學(xué)會政府及非營利組織會計(jì)專業(yè)委員會主辦、中國人民大學(xué)和北京師范大學(xué)聯(lián)合承辦的第四屆“公共管理、公共財(cái)政與政府會計(jì)跨學(xué)科研究國際論壇”暨第六屆“政府會計(jì)改革理論與實(shí)務(wù)研討會”在北京舉行。“政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制研究”也成為此次研討會的選題之一。

　　稍早前的4月29日，財(cái)政部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于組織開展公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度研究的通知》（以下簡稱《通知》），將“公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度研究”列為財(cái)政部改革發(fā)展重大研究題目，要求在年內(nèi)完成研究任務(wù)，并積極推動相關(guān)工作開展。記者了解到，財(cái)政部將于近期組織地方財(cái)政廳及會計(jì)師事務(wù)所召開“公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度”專題啟動會。

　　年初，財(cái)政部會計(jì)司在其印發(fā)的《2015年工作要點(diǎn)》中，將“探索推進(jìn)公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度”作為推動注冊會計(jì)師行業(yè)持續(xù)發(fā)展的七項(xiàng)重要工作之一。此外，3月底，“公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度和審計(jì)準(zhǔn)則研究”也被列入中國會計(jì)學(xué)會“全國重點(diǎn)會計(jì)科研課題（2015）”目錄，成為28項(xiàng)當(dāng)前中國會計(jì)改革與理論研究中出現(xiàn)的亟待解決的疑難問題與重大問題之一。

　　那么，公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度與政府會計(jì)改革之間有什么樣的關(guān)系？研究中的公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度能否促進(jìn)政府購買服務(wù)的完善？而推進(jìn)公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度，對注冊會計(jì)師又影響幾何？帶著這些問題，《財(cái)會信報(bào)》記者采訪了業(yè)內(nèi)專家。

　　注冊會計(jì)師審計(jì)連同政府審計(jì)、單位內(nèi)部審計(jì)，共同構(gòu)成我國審計(jì)體系中的“三駕馬車”，在國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中均發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

　　資深注冊會計(jì)師、江蘇省南通市注冊會計(jì)師協(xié)會副秘書長劉志耕在接受《財(cái)會信報(bào)》記者采訪時(shí)介紹，政府審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對中央和地方政府各部門及其他公共機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、公允性、合法性，對運(yùn)用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性，以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行的審計(jì)。從范圍上來看，公共部門審計(jì)（含高校及醫(yī)院相關(guān)審計(jì)）應(yīng)該與政府審計(jì)近似，但其實(shí)施審計(jì)的主體已不一定僅是政府審計(jì)機(jī)關(guān)、國家財(cái)政監(jiān)督部門及公共部門的內(nèi)部審計(jì)，其中還包括了社會中介組織參與的審計(jì)監(jiān)督，即注冊會計(jì)師實(shí)施的社會審計(jì)監(jiān)督。

　　劉志耕認(rèn)為，政府審計(jì)機(jī)關(guān)、國家財(cái)政監(jiān)督部門及公共部門的內(nèi)部審計(jì)都屬于政府自身的內(nèi)部監(jiān)督，而注冊會計(jì)師的審計(jì)則屬于外部的、社會的審計(jì)監(jiān)督，其獨(dú)立性要強(qiáng)于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。多年來，我國對公共部門的審計(jì)實(shí)際上就是政府的內(nèi)部審計(jì)，而從實(shí)際執(zhí)行情況來看，存在著五大弊端，包括：相關(guān)審計(jì)制度未能建立健全（包括對審計(jì)者自身的規(guī)范要求），不僅容易使得對已有制度的執(zhí)行有選擇性，而且也很容易使得執(zhí)行不能到位；審計(jì)的目的性有失偏頗或不恰當(dāng)，不能從維護(hù)社會公眾利益、推動公共部門信息公開、增強(qiáng)政府預(yù)算透明度和公信力的高度實(shí)施審計(jì)；審計(jì)的規(guī)范性、透明性、嚴(yán)肅性不足，對審計(jì)對象有很大的人為選擇性，存在嚴(yán)重漏洞；審計(jì)力量、技術(shù)不足，審計(jì)盲點(diǎn)、漏洞很多，審計(jì)獨(dú)立性、客觀公正不足，審計(jì)的困難、阻力往往較大，易受長官意志影響，對問題定性的自由裁量空間較大，最終的審計(jì)處理往往不痛不癢或不了了之，整個(gè)審計(jì)僅是走過場；審計(jì)的效率、效果沒有也無法得到a1發(fā)揮。審計(jì)往往就事論事，限于財(cái)會稅處理及財(cái)經(jīng)紀(jì)律等問題，很少能從更高的宏觀層次揭示問題、提出有效意見。

　　劉志耕指出，我們對于引入公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度的認(rèn)識這一基礎(chǔ)和根本性的問題已基本解決，但仍有三大問題需要重點(diǎn)考慮：

　　一是認(rèn)識程度要全面到位。公共部門的日常運(yùn)作基本上都應(yīng)該公開透明（除非涉及國家機(jī)密），所以，對公共部門引入注冊會計(jì)師審計(jì)的覆蓋范圍原則上也應(yīng)該全面、徹底。“一步到位，不留死角，這不僅是一種態(tài)度、更是一種決心”。二是制度設(shè)計(jì)要到位。對公共部門注冊會計(jì)師各項(xiàng)審計(jì)制度的設(shè)計(jì)，一定要力求規(guī)范、完善、恰當(dāng)，制度對注冊會計(jì)師不僅要有指導(dǎo)性，而且更要有可操作性，要結(jié)合我國政府會計(jì)的改革，并針對我國政府會計(jì)及相關(guān)公共部門的實(shí)際情況進(jìn)行有針對性的設(shè)計(jì)，不僅要征求各方意見，而且還要經(jīng)過一定范圍試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步修改完善后再全面推行。三是透明的程度要到位。審計(jì)的結(jié)果一定要全面、充分和認(rèn)真考慮，并能體現(xiàn)出對公共部門的審計(jì)必須對社會公眾負(fù)責(zé)、公開透明的本質(zhì)要求。這方面制度的設(shè)計(jì)難度較大，不僅是對實(shí)施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的體現(xiàn)，而且更要能夠體現(xiàn)對公共部門績效評價(jià)，需要設(shè)計(jì)者充分發(fā)揮自己的聰明才智。

　　與劉志耕的觀點(diǎn)類似，全國政協(xié)委員、眾環(huán)海華會計(jì)師事務(wù)所首席合伙人石文先建議，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)業(yè)務(wù)的開發(fā)上，要根據(jù)中央總體部署和安排，逐步從單一到全局，從簡單到復(fù)雜。建議注會行業(yè)在提高政府透明度方面可以先加強(qiáng)跟政府方面的溝通，先給政府有關(guān)部門做些咨詢服務(wù)，幫助政府夯實(shí)有關(guān)數(shù)據(jù)，因?yàn)槭聞?wù)所開發(fā)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)需要一個(gè)過程，可以從部門開始，逐步推進(jìn)。

　　財(cái)政部會計(jì)司在《2015年工作要點(diǎn)》中明確，要推動政府購買注冊會計(jì)師服務(wù)體系建設(shè)，制定政府購買服務(wù)支持注冊會計(jì)師行業(yè)發(fā)展的管理辦法，探索推進(jìn)公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度?？梢哉f，支持政府購買注冊會計(jì)師專業(yè)服務(wù)，是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度的必選路徑。政府購買會計(jì)服務(wù)有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)使得市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用得到加強(qiáng)，注冊會計(jì)師也將獲得良好的發(fā)展機(jī)遇。

　　此外，財(cái)政、審計(jì)等政府監(jiān)管體系尤其是政府購買服務(wù)制度改革需要強(qiáng)化注冊會計(jì)師審計(jì)。黨的十八大指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》就政府向社會力量購買服務(wù)提出總體意見。此后，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，要求加快培育一批獨(dú)立公正、行為規(guī)范、運(yùn)作有序、公信力強(qiáng)、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的社會組織。近期，又印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確將會計(jì)審計(jì)服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。

　　記者還了解到，財(cái)政部、民政部于日前印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范全國性社會組織年度財(cái)務(wù)審計(jì)工作的通知》中明確指出，“除基金會、境外基金會代表機(jī)構(gòu)和其他具有公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)按照《關(guān)于加強(qiáng)和完善基金會注冊會計(jì)師審計(jì)制度的通知》（財(cái)會[2011]23號）的規(guī)定選聘會計(jì)師事務(wù)所外，其他社會組織可以自主選聘經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)設(shè)立的會計(jì)師事務(wù)所對本單位的年度財(cái)務(wù)工作進(jìn)行審計(jì)。”同時(shí)，“登記管理機(jī)關(guān)為履行監(jiān)管職責(zé)對社會組織進(jìn)行年度財(cái)務(wù)抽審時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購制度有關(guān)規(guī)定選聘會計(jì)師事務(wù)所，并按照國庫集中支付管理制度和合同約定，將審計(jì)費(fèi)用支付給受托會計(jì)師事務(wù)所。”

　　有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著“全覆蓋”監(jiān)管理念的逐步落實(shí)，必將加大購買注冊會計(jì)師專業(yè)服務(wù)的力度，此舉*5的受益者就是會計(jì)師事務(wù)所。要在完善各類企業(yè)注冊會計(jì)師審計(jì)制度的同時(shí)，大力推進(jìn)公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度建設(shè)；要及時(shí)總結(jié)、推廣部分地區(qū)試行醫(yī)院、高校、基金會、行政事業(yè)單位注冊會計(jì)師審計(jì)制度的做法和經(jīng)驗(yàn)，以改革成效“倒逼”有關(guān)方面解放思想、創(chuàng)新管理，破解有關(guān)領(lǐng)域財(cái)務(wù)管理薄弱、信息公開不力、群眾意見較大的老大難問題；要研究制定政府購買注冊會計(jì)師專業(yè)服務(wù)的管理辦法，重點(diǎn)明確“誰來買”、“買什么”、“向誰買”和“怎么買”，促進(jìn)政府購買注冊會計(jì)師專業(yè)服務(wù)規(guī)范發(fā)展。

　　劉志耕此前接受《財(cái)會信報(bào)》記者采訪時(shí)也表示，就目前來看，政府購買社會審計(jì)服務(wù)進(jìn)展并不理想。他說，由于目前還處在政府購買注冊會計(jì)師服務(wù)的初級階段，所以，還存在很多問題，如服務(wù)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性、購買服務(wù)的方式方法不規(guī)范、服務(wù)要求和操作不規(guī)范、服務(wù)付費(fèi)不規(guī)范、對服務(wù)結(jié)果評價(jià)沒有標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、對服務(wù)缺乏有效監(jiān)督，以及對服務(wù)缺乏必要的獎懲機(jī)制等。

　　隨著我國“依法治國”方略的確定，民主法治進(jìn)程再次提速，加強(qiáng)高效、透明、廉潔的政府自身建設(shè)顯得日益迫切而緊要。而財(cái)務(wù)透明是現(xiàn)代法治政府的核心和重要檢驗(yàn)標(biāo)尺，也成為人民群眾的熱切期盼。

　　財(cái)政部會計(jì)司注冊會計(jì)師處處長王宏此前撰文稱，透明政府監(jiān)管體系尤其是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要強(qiáng)化注冊會計(jì)師審計(jì)。

　　這一觀點(diǎn)也得到了劉志耕的認(rèn)同。“應(yīng)該將引入公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度理解為當(dāng)前財(cái)稅體制改革不可缺少的重要組成部分。”他向記者介紹，引入注冊會計(jì)師開展獨(dú)立的第三方審計(jì)，不僅可以有效彌補(bǔ)現(xiàn)行政府內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的不足，有利于形成科學(xué)、有效、完整的全方位監(jiān)督體系，而且，對配合我國政府正在開展的財(cái)稅體制改革，對政府實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等重大財(cái)稅體制具有重大意義。

　　記者注意到，近期，國務(wù)院下發(fā)通知，批轉(zhuǎn)了財(cái)政部制定的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，拉開了政府會計(jì)改革的帷幕。政府會計(jì)改革是財(cái)政部今年的重點(diǎn)工作之一。財(cái)政部計(jì)劃加快協(xié)調(diào)推進(jìn)政府會計(jì)改革，制定發(fā)布《政府會計(jì)準(zhǔn)則———基本準(zhǔn)則》，研究制定固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、投資、存貨、土地、政府性債務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)等政府會計(jì)具體準(zhǔn)則；制定發(fā)布地方政府性債務(wù)會計(jì)核算暫行規(guī)定（已發(fā)布《關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券會計(jì)核算問題的通知》）；研究制定《政府財(cái)務(wù)會計(jì)制度》，為編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

　　《改革方案》明確，必須推進(jìn)政府會計(jì)改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，其目的是強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。國務(wù)院要求，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)保證報(bào)告信息的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性，接受審計(jì)；要制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度和公開制度；政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)對審計(jì)的主體、對象、內(nèi)容、權(quán)限、程序、法律責(zé)任等作出規(guī)定。

　　全國政協(xié)委員、課題聯(lián)合研究小組成員、會計(jì)師事務(wù)所首席合伙人朱建弟認(rèn)為，從國際經(jīng)驗(yàn)看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告需要政府審計(jì)和注冊會計(jì)師審計(jì)“雙輪驅(qū)動”，由政府審計(jì)確立經(jīng)濟(jì)行為的“合規(guī)性”，由注冊會計(jì)師審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告的“真實(shí)性”、“完整性”和“績效性”。他認(rèn)為，無論是推行政府購買注冊會計(jì)師審計(jì)服務(wù)制度，還是構(gòu)建獨(dú)立的公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度，均為強(qiáng)化注冊會計(jì)師審計(jì)提供了嶄新平臺和廣闊空間。

　　石文先就認(rèn)為，注冊會計(jì)師可以發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，通過幫助政府建立健全財(cái)務(wù)規(guī)章制度的“主動”方式和監(jiān)督審計(jì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的“倒逼”方式，提高政府財(cái)務(wù)的公正合理性和透明度。

　　財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人就推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革有關(guān)問題回答記者提問時(shí)指出，加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，落實(shí)相關(guān)配套措施，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制是保障。該負(fù)責(zé)人介紹，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制后，都要按規(guī)定接受審計(jì)，審計(jì)后的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告依法報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案，并按規(guī)定向社會公開，以保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠、公開透明。

　　根據(jù)《改革方案》所確定的時(shí)間表和路線圖，力爭在2020年前建立起具有中國特色的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。2014～2015年，重點(diǎn)是建立健全政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系；2016～2017年，開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)；2018～2020年，全面開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作，制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度、公開制度等。

　　事實(shí)上，財(cái)政部在《通知》中也指出，希望借助課題的研究成果，推動政府會計(jì)改革順利實(shí)施，確保政府會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范有效執(zhí)行，同時(shí)借此加強(qiáng)對政府運(yùn)行成本和效率的管理，提升預(yù)算資金使用的效率和效果，并且規(guī)范地方政府債務(wù)的管理和風(fēng)險(xiǎn)防范，維護(hù)投資者和社會公眾利益，另外也可推動公共部門信息公開，增強(qiáng)政府的透明度和公信力。

　　不論是推進(jìn)政府會計(jì)改革、政府購買服務(wù)，還是引入公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度，注冊會計(jì)師都將成為其中的受益者。

　　正如劉志耕所言，“如果真正全面實(shí)施公共部門的注冊會計(jì)師審計(jì)制度，注冊會計(jì)師將是落實(shí)這項(xiàng)制度最重要、最直接的執(zhí)行者，同時(shí)也是最直接的受益者。”他樂觀地認(rèn)為，“這一制度會給我國注冊會計(jì)師帶來有史以來*5規(guī)模具有法定意義的業(yè)務(wù)，其強(qiáng)烈的暖流將一掃目前大多數(shù)中小會計(jì)師事務(wù)所面臨的寒冬，并很可能是很多中小會計(jì)師事務(wù)所未來很長時(shí)間內(nèi)最主要、最穩(wěn)定的業(yè)務(wù)收入來源。”他并預(yù)測，很多事務(wù)所將很可能因此需要增加大量的業(yè)務(wù)人員。

　　他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，不管會計(jì)師事務(wù)所的規(guī)模如何，注冊會計(jì)師都必須有充分的思想認(rèn)識和精神準(zhǔn)備。全體注冊會計(jì)師及從業(yè)人員都必須認(rèn)真接受對公共部門審計(jì)的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不僅要充分領(lǐng)會和掌握對公共部門審計(jì)的規(guī)定和要求，而且還要確保全面規(guī)范、高質(zhì)高效地完成每年的審計(jì)任務(wù)。“注冊會計(jì)師們務(wù)必知道，這不是政府給注冊會計(jì)師行業(yè)開拓業(yè)務(wù)增加行業(yè)業(yè)務(wù)收入的問題，也不是狹隘的經(jīng)濟(jì)收益問題，這表示了政府和社會對注冊會計(jì)師的信任，同時(shí)更是一個(gè)讓社會公眾對注冊會計(jì)師進(jìn)行全面了解、正確認(rèn)識的良好機(jī)遇，是樹立注冊會計(jì)師社會公信力的絕佳機(jī)會，對此要必須不折不扣地做好，只許成功不許失敗。千萬不能再像以往少數(shù)注冊會計(jì)師那樣，審計(jì)過程搞形式主義，搞走過場，如果這樣，只能是自掘墳?zāi)埂?rdquo;在接受采訪時(shí)，劉志耕滿懷感觸地說道。

　　他直言，公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度已成定局。現(xiàn)在的問題是，注冊會計(jì)師該如何迎接挑戰(zhàn)、如何抓住戰(zhàn)機(jī)贏得全面勝利。這是對注冊會計(jì)師行業(yè)的考驗(yàn)，更是對每一位注冊會計(jì)師的考驗(yàn)。

　　對此，朱建弟在接受媒體采訪時(shí)也建議，會計(jì)師事務(wù)所在繼續(xù)鞏固企業(yè)審計(jì)業(yè)務(wù)的同時(shí)，要為拓展公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)做好知識、技能、人才儲備，諸如財(cái)政預(yù)算制度改革與績效評價(jià)、高校醫(yī)院財(cái)報(bào)審計(jì)、管理會計(jì)咨詢、破產(chǎn)與重組管理人業(yè)務(wù)等；同時(shí)，政府部門應(yīng)加快頂層設(shè)計(jì)、政策協(xié)調(diào)和制度建設(shè)，沒有財(cái)政部門會同相關(guān)部門制定政策予以引導(dǎo)和推動，行政事業(yè)單位等方面的業(yè)務(wù)很難落地。