注冊會計師:＂積極財政政策＂解析

　　繼1998年我國實行積極財政政策以來，1999年我們?nèi)匀粓猿謱嵤┓e極財政政策。這表明當前我國的宏觀調(diào)控政策已由注重依靠貨幣政策為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控斦吲c貨幣政策相互配合且以財政政策為主。在新中國的歷史上，如此強力的財政政策和貨幣政策組合作用經(jīng)濟生活，是極其罕見的。本文擬就當前正在實施的積極財政政策的內(nèi)涵從不同側(cè)面作幾點剖析。
 

　　一、當前積極財政政策是在特殊的經(jīng)濟背景下，貨幣政策連續(xù)出手收效甚微，財政政策審時度勢，登上前臺的。
 

　　稍作回顧，還是在1993年，當時經(jīng)濟過熱，通貨膨脹率高居不下，中國政府堅持適度從緊的財政貨幣政策，并對財稅、金融、外匯和外貿(mào)體制按照市場取向進行了較大改革。1997年我國經(jīng)濟成功地實現(xiàn)了“軟著陸”， 形成了“高增長、 低通脹”的良好局面，　經(jīng)濟增長速度從1992年的14.2%的高峰平穩(wěn)降到1996年的9.6%。“軟著陸”之后， 由于部門間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應、生產(chǎn)與需求間的關(guān)聯(lián)效應，決定了經(jīng)濟回落和物價下跌會有一定的慣性，1997年GDP增幅跌至8.8%，且下降似有迅速逼近當今我國經(jīng)濟增長適度區(qū)間(8%—10%)的下限之勢。對此，經(jīng)濟理論界和決策者都有所預料。事實上，早在“軟著陸”之前，1996年5月1日的*9次銀行降息，就表明貨幣政策開始松動微調(diào)。時間進入1998年，國際國內(nèi)形勢發(fā)生了重大變化：陰霾不散的亞洲金融危機，百年不遇的洪魔肆虐，以及國有企業(yè)戰(zhàn)略改組帶來的下崗分流人員和失業(yè)的壓力，使中國經(jīng)濟感到陣陣涼意：8 %的增長目標對我們這樣一個12億人口的發(fā)展中國家來說絕不是一個簡單的機械數(shù)字，是中國人從未遇到過的通貨緊縮、市場趨冷的訊號。于是，“擴大內(nèi)需”登場。
 

　　與1993年有所不同的是，在經(jīng)濟增長乏力、通貨緊縮初露端倪的時候，我們并沒有馬上使用財政手段進行反周期調(diào)節(jié)，而是繼續(xù)較多地依賴貨幣政策。究其原因，主要是“放權(quán)讓利”導向的改革開放以來，國家財力增長速度遠遠趕不上國民經(jīng)濟發(fā)展速度，財政收入占GDP 的比重從1979年的28.7%下降到1997年的11.6%，財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟范圍隨著財政收入規(guī)模的相對縮小而收縮，特別是在進行總量調(diào)控時明顯退居次要地位。但是連續(xù)多次的利率下調(diào)(自1996年5月以來已經(jīng)7次降低人民幣名義利率，共降低企業(yè)利息負擔2400億元以上)，人民幣的名義利率已經(jīng)低于美元利率，幾乎接近“流動性陷阱”的邊緣，而國內(nèi)物價水平仍為負增長，國內(nèi)需求、企業(yè)困難仍未見好轉(zhuǎn)。分析其中原因，主要是經(jīng)過20年的持續(xù)發(fā)展，我國經(jīng)濟中的供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。在過去傳統(tǒng)的供給型經(jīng)濟制約下，一旦政府決定放松銀根，啟動經(jīng)濟，企業(yè)就有貸款的積極性，銀行也有放款的積極性，經(jīng)濟馬上就可以熱起來?，F(xiàn)在市場供需與過去大大不同，過去是賣方市場，短缺經(jīng)濟，企業(yè)較易找到較好的投資項目，而現(xiàn)在大多數(shù)產(chǎn)品已是買方市場，出現(xiàn)生產(chǎn)過剩，企業(yè)的投資意愿和貸款意愿不高。同時，隨著銀行體制改革的深化，特別是國有銀行商業(yè)化進度加快，在企業(yè)生產(chǎn)不景氣、市場制約嚴重的情況下，銀行貸款謹慎，出現(xiàn)了所謂的“惜貸”現(xiàn)象。單純運用貨幣政策手段此時已受到市場需求的嚴重限制。如果說1996年5月1日首次降息標志貨幣政策開始轉(zhuǎn)向逐步放松的話，財政政策卻一直奉行的是適度從緊的政策。盡管1998年年初在提高紡織品出口退稅率、恢復外商投資企業(yè)進口設備的稅收優(yōu)惠等方面已經(jīng)作了安排，但是年初的財政政策及收支安排中，還沒有突出增加基礎(chǔ)設施投資、擴大內(nèi)需的針對性措施。財政政策的轉(zhuǎn)變是從1998年5月宣布增發(fā)1000億國債開始的。同年6月，中央審時度勢，調(diào)整了年初的預算方案，將年度財政赤字從460億調(diào)增至960億元(1999年預算赤字再次增至1503億元)，從此以增發(fā)國債和強化稅收為主要手段，以擴大基礎(chǔ)設施投資為重點和以擴大內(nèi)需為核心的積極財政政策走上宏觀調(diào)控的前臺。
 

　　二、當前積極財政政策是一邊強化稅收征管，一邊增加財政支出，視似相悖。
 

　　從理論上講，通過財政刺激內(nèi)需主要有兩個手段：一是增支，二是減稅。當前我國擴大內(nèi)需重點選擇是通過增發(fā)國債擴大財政支出而不減稅，反而強化稅收征管增加稅收。從稅制改革的1994年以來，全國工商稅收每年都以增收1000億元的速度大幅遞增：1994年為4553億元，增收956億元，增長 26.6%;1995年為5383億元，增收830億元，增長18.2%;1996年為6434億元，增收1051億元，增長19.5%;1997年為 548 億元，增收1114億元，增長17.2%。即使在1998年，仍在前幾年高速增長的基礎(chǔ)上更加上面臨國內(nèi)外嚴峻的經(jīng)濟形勢的情況下，全國工商稅收再次增收 1003.36億元，達8551.7億元。那么， 為什么我們不能選擇減稅來刺激內(nèi)需呢?對此可作如下分析：*9，當前我們的市場體制和機制還不健全，企業(yè)投資和經(jīng)營行為不規(guī)范，特別是長期以來，通過各種越權(quán)減免稅方式來促進地方經(jīng)濟發(fā)展，助長了偷騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，大大削弱了稅收杠桿的作用。稅收環(huán)境的好壞是一個國家采取減稅措施刺激經(jīng)濟的必要前提。在這種情況下實施減稅政策，不僅難以達到預期的效果，而且還可能擾亂稅收秩序，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。第二，我國稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重本來就很低，減稅操作空間有限。我國當前稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為11%左右，與世界同等發(fā)展水平國家相比平均要低6—8個百分點(發(fā)展中國家這個比重一般都在30%左右，成熟市場經(jīng)濟國家更高)。另有資料表明，我國稅收收入占政府收入的比重僅為1/3，而一般市場經(jīng)濟國家這個比例都在80%以上。稅收是市場經(jīng)濟國家不可或缺的經(jīng)濟調(diào)控杠桿。在我國當前市場經(jīng)濟發(fā)育的初級階段，稅收環(huán)境、稅制結(jié)構(gòu)及整體稅負都離成熟市場經(jīng)濟所要求的相差甚遠。如果現(xiàn)在采取大面積降稅的辦法，勢必進一步擴大赤字規(guī)模和中央政府的債務負擔，中央政府本已很弱化的宏觀調(diào)控職能更難以發(fā)揮。況且，在目前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不合理的情況下，如果通過減稅來刺激企業(yè)擴大投資，也容易導致盲目投資和重復建設，使不合理的結(jié)構(gòu)更加扭曲。第三，隨著金融改革的逐步深化，銀行風險約束機制日益強化，貸款更加謹慎，這也降低了減稅的擴張效應。第四，當前，我國政府與企業(yè)的關(guān)系尚未完全理順，企業(yè)自我約束機制還不健全，企業(yè)投資決策與經(jīng)營行為還帶有一定程度的非規(guī)范性和非市場化特征，這顯然也降低了企業(yè)對減稅信號的反應程度。第五，現(xiàn)階段我國以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)制約限減稅政策的調(diào)控力度。根據(jù)減稅效應理論，削減直接稅的擴張效果要優(yōu)于間接稅。我國當前稅制結(jié)構(gòu)仍以間接稅為主體，大幅度提高直接稅比重還需要一個過程。1997年我國企業(yè)所得稅占全部稅收收入的比重為13%，個人所得稅比重僅為3.2%，而增值稅、 消費稅和營業(yè)稅等三項間接稅占稅收收入的比重高達65.4%。如果采取削減間接稅方式，一方面減稅效應較弱，放棄大量收入而獲取較弱的刺激效果顯然得不償失;另一方面，削減間接稅具有拉動物價下降的機能，在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢下，物價的長期負增長也是不利于經(jīng)濟增長的。
 

　　三、當前積極財政政策有別于本世紀30年代美國的“羅斯福新政”也不是全面的凱恩斯擴張主義財政政策，我們并沒有放棄中長期適度從緊的政策目標。
 

　　提起當前積極財政政策，人們自然會聯(lián)想到美國30年代經(jīng)濟大蕭條時實施的“羅斯福新政”。從具體做法來看，兩者確有相似之處，說我國這一段時期以來所采取的宏觀經(jīng)濟政策措施借鑒了當年“羅斯福新政”的一些做法是符合實際的。但如果將我們當前擴大內(nèi)需、增加投資的政策與羅斯福新政、凱恩斯主義完全等同起來，那么只能說明沒有充分理解我國當前實施的積極財政政策的內(nèi)涵。首先，也是最明顯的，當年的美國羅斯福新政是30年代美國經(jīng)濟大蕭條時凱恩斯擴張主義財政政策的產(chǎn)物，它是作為一個中長期政策目標提出并實施的。由于受當時種種主客觀條件局限，實施的結(jié)果不如人意，在1938年“慕尼黑事件”之后便名存實亡。羅斯福的貨幣政策實際上是取代了當時反應遲鈍的美聯(lián)儲。“新政”對財政貨幣政策搭配以及靈活運用是不足的，這是“新政”不能藥到病除的重要原因。而我們當前所采取積極財政政策是在堅持中長期適度從緊大背景下面對特殊情況下的政策暫時調(diào)整，而且我們使用積極財政政策時小心謹慎地配合著適當?shù)呢泿耪咭煌瑢嵤┒皇枪铝⒌?。此次財政政策的放松，實際上走的是以放松財政尤其是放松直接投資性財政為主、銀行貨幣信貸為輔的路，而不是“單一財政放松”。第二，二者所處的宏觀經(jīng)濟背景不同。當時美國經(jīng)濟呈現(xiàn)的是真正意義上的大蕭條，而我國的經(jīng)濟目前仍是增長的。美國從1929年到1934年的5 年間GDP持續(xù)下滑，共下降了24%。而我國近20年來GDP年均增長9%，1998年雖有所下滑但仍保持了7.8%的增速： 接近并環(huán)繞8%的經(jīng)濟增長率目前仍是居于世界前列的速度。美國在1931年到1935年間凈投資是負數(shù)，而我國自1993年到1997年間，全社會固定資產(chǎn)投資年均增長率超過25%，這是很不可比的。第三，羅斯福新政采取了抑制供給，特別是農(nóng)業(yè)供給的辦法，限制農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量，減少播種面積，這與我們今天的政策完全不同。我們始終堅持的是支持和鼓勵農(nóng)業(yè)的政策。第四，羅斯福新政中有一個政策叫“復興工業(yè)”，其實際內(nèi)容可以說是對一般工業(yè)不加區(qū)別地予以刺激。 “新政”放棄反壟斷法，甚至修改禁酒令，使酒的生產(chǎn)、銷售合法化，都是為了刺激工業(yè)增長。而我國目前面臨的一個基本事實是，長期以來的重復建設造成了加工工業(yè)生產(chǎn)能力相對過剩，加之產(chǎn)品質(zhì)量低，難以滿足消費者的需求，大量商品出現(xiàn)供大于求。在這種情況下，簡單地擴大加工工業(yè)的生產(chǎn)能力顯然不是上策。我們增資投放的重點是在基礎(chǔ)設施建設上，沒有涉足加工工業(yè)，這正是出于拉動需求和調(diào)整結(jié)構(gòu)的雙重考慮，這也是與羅斯福新政的重要區(qū)別。還有，因為“新政”采取了 “復興工業(yè)”，政府直接參與了同私人企業(yè)的競爭，降低了私人企業(yè)的活力，這對當時處于大蕭條中的美國經(jīng)濟來說不啻為致命的創(chuàng)傷。而我國政府的基建投資恰是難以涉足的投資領(lǐng)域，并為未來經(jīng)濟增長打下了更為堅實的基礎(chǔ)。最后，在稅收政策上羅斯福新政也做了重大調(diào)整。“新政”要求降低低收入者的稅率，同時提高高收入者的稅率;根據(jù)公司規(guī)模分等征收所得稅，同時征收股息稅，針對當時貧富差距加大造成的需求不足的觀點，“劫富濟貧式”的或叫“平均化”的稅收政策因此而產(chǎn)生。而我們這次積極財政政策的運用在稅收上除了針對外貿(mào)企業(yè)出口退稅做了適當調(diào)整外，還通過強化征管，增收了1000億元的稅收收入，在稅收政策上幾乎沒有什么調(diào)整。
 

　　四、結(jié)論與分析。
 

　　我國當前的積極財政政策不能理解為主動性財政政策，因為主動性財政政策是個模糊的概念，它既可意指擴張性財政政策，也可能意指緊縮性財政政策;也不能同于西方慣用的擴張性財政政策，因為我們在支出擴張的同時并沒有通過減稅政策刺激社會投資和消費需求，增加供給。它是在我國當前特定經(jīng)濟條件下采取的特定的政策。從中長期來看我們?nèi)匀灰獔猿重斦罩Щ酒胶獾脑瓌t，實施適度從緊的財政政策，嚴格控制并逐步縮小財政赤字。所以當前積極財政政策配以適當?shù)呢泿耪咴诤暧^經(jīng)濟調(diào)控上的表現(xiàn)，就是在繼續(xù)堅持適度從緊財政貨幣政策前提下和結(jié)構(gòu)性、定向性拉動的具有中國特色的財政政策。當前雖然企業(yè)、金融、政府機構(gòu)三大改革步子加快，但整個經(jīng)濟體制和運行機制轉(zhuǎn)軌的完成還要有一個過程，原有體制固有的約束軟弱和盲目擴張的機制仍未消失;近期通貨膨脹的危險雖然暫時有所削弱，但潛在反彈因素始終存在，初步形成的買方市場還不能說鞏固;由于長期計劃體制形成的慣性思維，政府公共投資效率不可能迅速提高，大規(guī)模使用財政政策可能給我們剛剛起步發(fā)育的市場經(jīng)濟留下隱患;積極財政政策賴以生存的社會閑置資源畢竟也是有限的，資源的瓶頸遲早會出現(xiàn);國債規(guī)模是否適度經(jīng)濟理論界雖尚有爭議，但中央財政債務依存度(57.77%，1997年)和國債償債率(23.3%，1997年)均偏高，大大超過了公認的控制線(分別為25% —30%之間和8%—10%之間)已是不爭的事實。 所以“適度從緊”作為中長期方針仍有繼續(xù)堅持的必要。積極財政政策是在當前我國經(jīng)濟處于調(diào)整時期，改革和發(fā)展中長期積累的一些矛盾集中凸現(xiàn)時所采取的戰(zhàn)略性攻堅措施，極具有中國特色。一旦通過政府的投資引導，經(jīng)濟運行態(tài)勢和人們對經(jīng)濟前景的預期度過拐點，財政應轉(zhuǎn)變經(jīng)濟調(diào)控的著力點，重點轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給調(diào)節(jié)，經(jīng)濟運行中常規(guī)性調(diào)節(jié)仍應主要交由貨幣政策承擔。
 

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