注冊(cè)會(huì)計(jì)師:＂積極財(cái)政政策＂解析

　　繼1998年我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策以來(lái)，1999年我們?nèi)匀粓?jiān)持實(shí)施積極財(cái)政政策。這表明當(dāng)前我國(guó)的宏觀調(diào)控政策已由注重依靠貨幣政策為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控?cái)政政策與貨幣政策相互配合且以財(cái)政政策為主。在新中國(guó)的歷史上，如此強(qiáng)力的財(cái)政政策和貨幣政策組合作用經(jīng)濟(jì)生活，是極其罕見(jiàn)的。本文擬就當(dāng)前正在實(shí)施的積極財(cái)政政策的內(nèi)涵從不同側(cè)面作幾點(diǎn)剖析。
 

　　一、當(dāng)前積極財(cái)政政策是在特殊的經(jīng)濟(jì)背景下，貨幣政策連續(xù)出手收效甚微，財(cái)政政策審時(shí)度勢(shì)，登上前臺(tái)的。
 

　　稍作回顧，還是在1993年，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，通貨膨脹率高居不下，中國(guó)政府堅(jiān)持適度從緊的財(cái)政貨幣政策，并對(duì)財(cái)稅、金融、外匯和外貿(mào)體制按照市場(chǎng)取向進(jìn)行了較大改革。1997年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”， 形成了“高增長(zhǎng)、 低通脹”的良好局面，　經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從1992年的14.2%的高峰平穩(wěn)降到1996年的9.6%。“軟著陸”之后， 由于部門(mén)間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)、生產(chǎn)與需求間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，決定了經(jīng)濟(jì)回落和物價(jià)下跌會(huì)有一定的慣性，1997年GDP增幅跌至8.8%，且下降似有迅速逼近當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)適度區(qū)間(8%—10%)的下限之勢(shì)。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)理論界和決策者都有所預(yù)料。事實(shí)上，早在“軟著陸”之前，1996年5月1日的*9次銀行降息，就表明貨幣政策開(kāi)始松動(dòng)微調(diào)。時(shí)間進(jìn)入1998年，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了重大變化：陰霾不散的亞洲金融危機(jī)，百年不遇的洪魔肆虐，以及國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略改組帶來(lái)的下崗分流人員和失業(yè)的壓力，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)感到陣陣涼意：8 %的增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)我們這樣一個(gè)12億人口的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)械數(shù)字，是中國(guó)人從未遇到過(guò)的通貨緊縮、市場(chǎng)趨冷的訊號(hào)。于是，“擴(kuò)大內(nèi)需”登場(chǎng)。
 

　　與1993年有所不同的是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、通貨緊縮初露端倪的時(shí)候，我們并沒(méi)有馬上使用財(cái)政手段進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，而是繼續(xù)較多地依賴貨幣政策。究其原因，主要是“放權(quán)讓利”導(dǎo)向的改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家財(cái)力增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，財(cái)政收入占GDP 的比重從1979年的28.7%下降到1997年的11.6%，財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)范圍隨著財(cái)政收入規(guī)模的相對(duì)縮小而收縮，特別是在進(jìn)行總量調(diào)控時(shí)明顯退居次要地位。但是連續(xù)多次的利率下調(diào)(自1996年5月以來(lái)已經(jīng)7次降低人民幣名義利率，共降低企業(yè)利息負(fù)擔(dān)2400億元以上)，人民幣的名義利率已經(jīng)低于美元利率，幾乎接近“流動(dòng)性陷阱”的邊緣，而國(guó)內(nèi)物價(jià)水平仍為負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)需求、企業(yè)困難仍未見(jiàn)好轉(zhuǎn)。分析其中原因，主要是經(jīng)過(guò)20年的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。在過(guò)去傳統(tǒng)的供給型經(jīng)濟(jì)制約下，一旦政府決定放松銀根，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)就有貸款的積極性，銀行也有放款的積極性，經(jīng)濟(jì)馬上就可以熱起來(lái)?，F(xiàn)在市場(chǎng)供需與過(guò)去大大不同，過(guò)去是賣(mài)方市場(chǎng)，短缺經(jīng)濟(jì)，企業(yè)較易找到較好的投資項(xiàng)目，而現(xiàn)在大多數(shù)產(chǎn)品已是買(mǎi)方市場(chǎng)，出現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)剩，企業(yè)的投資意愿和貸款意愿不高。同時(shí)，隨著銀行體制改革的深化，特別是國(guó)有銀行商業(yè)化進(jìn)度加快，在企業(yè)生產(chǎn)不景氣、市場(chǎng)制約嚴(yán)重的情況下，銀行貸款謹(jǐn)慎，出現(xiàn)了所謂的“惜貸”現(xiàn)象。單純運(yùn)用貨幣政策手段此時(shí)已受到市場(chǎng)需求的嚴(yán)重限制。如果說(shuō)1996年5月1日首次降息標(biāo)志貨幣政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向逐步放松的話，財(cái)政政策卻一直奉行的是適度從緊的政策。盡管1998年年初在提高紡織品出口退稅率、恢復(fù)外商投資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備的稅收優(yōu)惠等方面已經(jīng)作了安排，但是年初的財(cái)政政策及收支安排中，還沒(méi)有突出增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、擴(kuò)大內(nèi)需的針對(duì)性措施。財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變是從1998年5月宣布增發(fā)1000億國(guó)債開(kāi)始的。同年6月，中央審時(shí)度勢(shì)，調(diào)整了年初的預(yù)算方案，將年度財(cái)政赤字從460億調(diào)增至960億元(1999年預(yù)算赤字再次增至1503億元)，從此以增發(fā)國(guó)債和強(qiáng)化稅收為主要手段，以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資為重點(diǎn)和以擴(kuò)大內(nèi)需為核心的積極財(cái)政政策走上宏觀調(diào)控的前臺(tái)。
 

　　二、當(dāng)前積極財(cái)政政策是一邊強(qiáng)化稅收征管，一邊增加財(cái)政支出，視似相悖。
 

　　從理論上講，通過(guò)財(cái)政刺激內(nèi)需主要有兩個(gè)手段：一是增支，二是減稅。當(dāng)前我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需重點(diǎn)選擇是通過(guò)增發(fā)國(guó)債擴(kuò)大財(cái)政支出而不減稅，反而強(qiáng)化稅收征管增加稅收。從稅制改革的1994年以來(lái)，全國(guó)工商稅收每年都以增收1000億元的速度大幅遞增：1994年為4553億元，增收956億元，增長(zhǎng) 26.6%;1995年為5383億元，增收830億元，增長(zhǎng)18.2%;1996年為6434億元，增收1051億元，增長(zhǎng)19.5%;1997年為 548 億元，增收1114億元，增長(zhǎng)17.2%。即使在1998年，仍在前幾年高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上更加上面臨國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的情況下，全國(guó)工商稅收再次增收 1003.36億元，達(dá)8551.7億元。那么， 為什么我們不能選擇減稅來(lái)刺激內(nèi)需呢?對(duì)此可作如下分析：*9，當(dāng)前我們的市場(chǎng)體制和機(jī)制還不健全，企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范，特別是長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)各種越權(quán)減免稅方式來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助長(zhǎng)了偷騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，大大削弱了稅收杠桿的作用。稅收環(huán)境的好壞是一個(gè)國(guó)家采取減稅措施刺激經(jīng)濟(jì)的必要前提。在這種情況下實(shí)施減稅政策，不僅難以達(dá)到預(yù)期的效果，而且還可能擾亂稅收秩序，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，我國(guó)稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重本來(lái)就很低，減稅操作空間有限。我國(guó)當(dāng)前稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為11%左右，與世界同等發(fā)展水平國(guó)家相比平均要低6—8個(gè)百分點(diǎn)(發(fā)展中國(guó)家這個(gè)比重一般都在30%左右，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更高)。另有資料表明，我國(guó)稅收收入占政府收入的比重僅為1/3，而一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家這個(gè)比例都在80%以上。稅收是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不可或缺的經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿。在我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的初級(jí)階段，稅收環(huán)境、稅制結(jié)構(gòu)及整體稅負(fù)都離成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的相差甚遠(yuǎn)。如果現(xiàn)在采取大面積降稅的辦法，勢(shì)必進(jìn)一步擴(kuò)大赤字規(guī)模和中央政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，中央政府本已很弱化的宏觀調(diào)控職能更難以發(fā)揮。況且，在目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不合理的情況下，如果通過(guò)減稅來(lái)刺激企業(yè)擴(kuò)大投資，也容易導(dǎo)致盲目投資和重復(fù)建設(shè)，使不合理的結(jié)構(gòu)更加扭曲。第三，隨著金融改革的逐步深化，銀行風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制日益強(qiáng)化，貸款更加謹(jǐn)慎，這也降低了減稅的擴(kuò)張效應(yīng)。第四，當(dāng)前，我國(guó)政府與企業(yè)的關(guān)系尚未完全理順，企業(yè)自我約束機(jī)制還不健全，企業(yè)投資決策與經(jīng)營(yíng)行為還帶有一定程度的非規(guī)范性和非市場(chǎng)化特征，這顯然也降低了企業(yè)對(duì)減稅信號(hào)的反應(yīng)程度。第五，現(xiàn)階段我國(guó)以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)制約限減稅政策的調(diào)控力度。根據(jù)減稅效應(yīng)理論，削減直接稅的擴(kuò)張效果要優(yōu)于間接稅。我國(guó)當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)仍以間接稅為主體，大幅度提高直接稅比重還需要一個(gè)過(guò)程。1997年我國(guó)企業(yè)所得稅占全部稅收收入的比重為13%，個(gè)人所得稅比重僅為3.2%，而增值稅、 消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等三項(xiàng)間接稅占稅收收入的比重高達(dá)65.4%。如果采取削減間接稅方式，一方面減稅效應(yīng)較弱，放棄大量收入而獲取較弱的刺激效果顯然得不償失;另一方面，削減間接稅具有拉動(dòng)物價(jià)下降的機(jī)能，在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)下，物價(jià)的長(zhǎng)期負(fù)增長(zhǎng)也是不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的。
 

　　三、當(dāng)前積極財(cái)政政策有別于本世紀(jì)30年代美國(guó)的“羅斯福新政”也不是全面的凱恩斯擴(kuò)張主義財(cái)政政策，我們并沒(méi)有放棄中長(zhǎng)期適度從緊的政策目標(biāo)。
 

　　提起當(dāng)前積極財(cái)政政策，人們自然會(huì)聯(lián)想到美國(guó)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)實(shí)施的“羅斯福新政”。從具體做法來(lái)看，兩者確有相似之處，說(shuō)我國(guó)這一段時(shí)期以來(lái)所采取的宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施借鑒了當(dāng)年“羅斯福新政”的一些做法是符合實(shí)際的。但如果將我們當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需、增加投資的政策與羅斯福新政、凱恩斯主義完全等同起來(lái)，那么只能說(shuō)明沒(méi)有充分理解我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的積極財(cái)政政策的內(nèi)涵。首先，也是最明顯的，當(dāng)年的美國(guó)羅斯福新政是30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)凱恩斯擴(kuò)張主義財(cái)政政策的產(chǎn)物，它是作為一個(gè)中長(zhǎng)期政策目標(biāo)提出并實(shí)施的。由于受當(dāng)時(shí)種種主客觀條件局限，實(shí)施的結(jié)果不如人意，在1938年“慕尼黑事件”之后便名存實(shí)亡。羅斯福的貨幣政策實(shí)際上是取代了當(dāng)時(shí)反應(yīng)遲鈍的美聯(lián)儲(chǔ)。“新政”對(duì)財(cái)政貨幣政策搭配以及靈活運(yùn)用是不足的，這是“新政”不能藥到病除的重要原因。而我們當(dāng)前所采取積極財(cái)政政策是在堅(jiān)持中長(zhǎng)期適度從緊大背景下面對(duì)特殊情況下的政策暫時(shí)調(diào)整，而且我們使用積極財(cái)政政策時(shí)小心謹(jǐn)慎地配合著適當(dāng)?shù)呢泿耪咭煌瑢?shí)施而不是孤立的。此次財(cái)政政策的放松，實(shí)際上走的是以放松財(cái)政尤其是放松直接投資性財(cái)政為主、銀行貨幣信貸為輔的路，而不是“單一財(cái)政放松”。第二，二者所處的宏觀經(jīng)濟(jì)背景不同。當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的是真正意義上的大蕭條，而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)目前仍是增長(zhǎng)的。美國(guó)從1929年到1934年的5 年間GDP持續(xù)下滑，共下降了24%。而我國(guó)近20年來(lái)GDP年均增長(zhǎng)9%，1998年雖有所下滑但仍保持了7.8%的增速： 接近并環(huán)繞8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率目前仍是居于世界前列的速度。美國(guó)在1931年到1935年間凈投資是負(fù)數(shù)，而我國(guó)自1993年到1997年間，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)率超過(guò)25%，這是很不可比的。第三，羅斯福新政采取了抑制供給，特別是農(nóng)業(yè)供給的辦法，限制農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量，減少播種面積，這與我們今天的政策完全不同。我們始終堅(jiān)持的是支持和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)的政策。第四，羅斯福新政中有一個(gè)政策叫“復(fù)興工業(yè)”，其實(shí)際內(nèi)容可以說(shuō)是對(duì)一般工業(yè)不加區(qū)別地予以刺激。 “新政”放棄反壟斷法，甚至修改禁酒令，使酒的生產(chǎn)、銷(xiāo)售合法化，都是為了刺激工業(yè)增長(zhǎng)。而我國(guó)目前面臨的一個(gè)基本事實(shí)是，長(zhǎng)期以來(lái)的重復(fù)建設(shè)造成了加工工業(yè)生產(chǎn)能力相對(duì)過(guò)剩，加之產(chǎn)品質(zhì)量低，難以滿足消費(fèi)者的需求，大量商品出現(xiàn)供大于求。在這種情況下，簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大加工工業(yè)的生產(chǎn)能力顯然不是上策。我們?cè)鲑Y投放的重點(diǎn)是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，沒(méi)有涉足加工工業(yè)，這正是出于拉動(dòng)需求和調(diào)整結(jié)構(gòu)的雙重考慮，這也是與羅斯福新政的重要區(qū)別。還有，因?yàn)?ldquo;新政”采取了 “復(fù)興工業(yè)”，政府直接參與了同私人企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，降低了私人企業(yè)的活力，這對(duì)當(dāng)時(shí)處于大蕭條中的美國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)不啻為致命的創(chuàng)傷。而我國(guó)政府的基建投資恰是難以涉足的投資領(lǐng)域，并為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)打下了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，在稅收政策上羅斯福新政也做了重大調(diào)整。“新政”要求降低低收入者的稅率，同時(shí)提高高收入者的稅率;根據(jù)公司規(guī)模分等征收所得稅，同時(shí)征收股息稅，針對(duì)當(dāng)時(shí)貧富差距加大造成的需求不足的觀點(diǎn)，“劫富濟(jì)貧式”的或叫“平均化”的稅收政策因此而產(chǎn)生。而我們這次積極財(cái)政政策的運(yùn)用在稅收上除了針對(duì)外貿(mào)企業(yè)出口退稅做了適當(dāng)調(diào)整外，還通過(guò)強(qiáng)化征管，增收了1000億元的稅收收入，在稅收政策上幾乎沒(méi)有什么調(diào)整。
 

　　四、結(jié)論與分析。
 

　　我國(guó)當(dāng)前的積極財(cái)政政策不能理解為主動(dòng)性財(cái)政政策，因?yàn)橹鲃?dòng)性財(cái)政政策是個(gè)模糊的概念，它既可意指擴(kuò)張性財(cái)政政策，也可能意指緊縮性財(cái)政政策;也不能同于西方慣用的擴(kuò)張性財(cái)政政策，因?yàn)槲覀冊(cè)谥С鰯U(kuò)張的同時(shí)并沒(méi)有通過(guò)減稅政策刺激社會(huì)投資和消費(fèi)需求，增加供給。它是在我國(guó)當(dāng)前特定經(jīng)濟(jì)條件下采取的特定的政策。從中長(zhǎng)期來(lái)看我們?nèi)匀灰獔?jiān)持財(cái)政收支基本平衡的原則，實(shí)施適度從緊的財(cái)政政策，嚴(yán)格控制并逐步縮小財(cái)政赤字。所以當(dāng)前積極財(cái)政政策配以適當(dāng)?shù)呢泿耪咴诤暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控上的表現(xiàn)，就是在繼續(xù)堅(jiān)持適度從緊財(cái)政貨幣政策前提下和結(jié)構(gòu)性、定向性拉動(dòng)的具有中國(guó)特色的財(cái)政政策。當(dāng)前雖然企業(yè)、金融、政府機(jī)構(gòu)三大改革步子加快，但整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)軌的完成還要有一個(gè)過(guò)程，原有體制固有的約束軟弱和盲目擴(kuò)張的機(jī)制仍未消失;近期通貨膨脹的危險(xiǎn)雖然暫時(shí)有所削弱，但潛在反彈因素始終存在，初步形成的買(mǎi)方市場(chǎng)還不能說(shuō)鞏固;由于長(zhǎng)期計(jì)劃體制形成的慣性思維，政府公共投資效率不可能迅速提高，大規(guī)模使用財(cái)政政策可能給我們剛剛起步發(fā)育的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)留下隱患;積極財(cái)政政策賴以生存的社會(huì)閑置資源畢竟也是有限的，資源的瓶頸遲早會(huì)出現(xiàn);國(guó)債規(guī)模是否適度經(jīng)濟(jì)理論界雖尚有爭(zhēng)議，但中央財(cái)政債務(wù)依存度(57.77%，1997年)和國(guó)債償債率(23.3%，1997年)均偏高，大大超過(guò)了公認(rèn)的控制線(分別為25% —30%之間和8%—10%之間)已是不爭(zhēng)的事實(shí)。 所以“適度從緊”作為中長(zhǎng)期方針仍有繼續(xù)堅(jiān)持的必要。積極財(cái)政政策是在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于調(diào)整時(shí)期，改革和發(fā)展中長(zhǎng)期積累的一些矛盾集中凸現(xiàn)時(shí)所采取的戰(zhàn)略性攻堅(jiān)措施，極具有中國(guó)特色。一旦通過(guò)政府的投資引導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)和人們對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的預(yù)期度過(guò)拐點(diǎn)，財(cái)政應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)控的著力點(diǎn)，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給調(diào)節(jié)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中常規(guī)性調(diào)節(jié)仍應(yīng)主要交由貨幣政策承擔(dān)。
 

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